镇级财政作为基层政权运转的保障，关系着基层政权的建设与经济社会发展，越来越受到各级党委、政府的重视。为进一步提升本区镇级财政管理和监督科学化、精细化水平，根据区人大常委会2021年度工作计划安排，区人大财经委、常委会预算工委在分管领导带领下，对区财政局、区审计局和11个镇进行了专题调研，听取并参阅了各镇镇级财政管理情况汇报材料、年度财政预算草案报告（以下简称财政报告）和镇人大监督情况报告，经财经委、预算工委研究讨论、区五届人大常委会第64次主任会议、区五届人大第四十三次常委会会议审议通过，形成以下专题调研报告，期待能对本区镇级财政改革发展提供有益的借鉴和帮助。

一、基本情况

近几年，通过区镇财政管理体制改革，不断厘清区镇事权财权边界，区镇两级财政关系进一步理顺，镇级财政积极作用充分发挥，财力收入水平持续提升。

1．以制度建设为抓手，推进财政管理规范化、科学化和精细化。各镇不断完善预算编制、预算执行、资金管理、政府采购、工程建设、人大监督等方面制度和办法，先后制定出台《镇政府行政事业单位内部控制制度》《镇全面实施预算绩效管理的实施办法》《镇财政预算追加管理办法》《镇行政事业单位国有资产管理办法》等，并形成健全的制度体系，以制度规范行政行为，推进财政管理监督规范化、科学化和精细化。

2．以新发展理念为动力，不断增强镇级财政实力。各镇着眼长三角G60科创走廊建设的集聚效应，充分调动发展经济积极性，在危机中育新机，于变局中开新局，全力支持重点项目落地投产，推进战略性新兴产业集群发展，大力培育财源新增长点，增强经济实力，夯实财源基础。各镇认真贯彻落实第八轮财政管理体制政策，充分发挥政策性融资担保政策效应，不断扩大受众面，覆盖各产业链，确保财源税基稳定。此外，浦南各镇还聚焦新发展阶段“三农”工作，着力推进产业融合发展和乡村振兴建设。

3．以提升预算管理质量为目标，逐步实行各类预算支出安排指标化管理。各镇通过完善预算指标体系，完整体现财政资金的分配情况，不断优化政府财力资源配置。坚持量入为出、有保有压，大力调整和优化支出结构。坚持先有预算后有支出，严控预算追加或调整事项，确保财政资金年度内有效执行。开展预算执行全过程管理，定期分析相关经济数据，抓好预算执行进度。部分镇还建立完善项目库，严格项目立项，规范项目支出管理。

4．以深化国库集中支付改革为契机，有效提高预算支出执行透明度。各镇逐步把所有预算的收支，均纳入区级国库集中支付系统，结合项目预算指标，清晰、全面反映每一笔收支的来龙去脉，有效提高预算支出执行透明度，进一步强化预算监督。部分镇依托财政平台全面监控预算执行情况，及时跟踪项目进度，合理安排项目资金额度，在保证预算项目预期开展的同时确保财政资金的规范使用，达到有效监督。

5．以项目预算绩效为导向，提升预算管理水平和政策实施效果。各镇在区财政的指导下，探索完善绩效目标指标体系，落实全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理，开展项目预算绩效评价，着力提高项目预算资金的使用效益。部分镇积极探索开展预算项目评价结果应用，及时加强管理弱项整改，促进项目管理规范化，并将项目绩效跟踪结果与当年度项目预算执行、调整和下年度预算安排相挂钩，切实提高预算绩效跟踪工作质量和效果。部分镇还推动绩效评估报告的信息公开，进一步推进财政精细化管理。

6．以规范政府购买服务为追求，力求“少花钱、多办事、办好事”。部分镇对照政府采购目录和采购限额标准，合理确定采购预算金额，强化采购报批手续，规范签订采购合同，加强采购流程的全面把关，确保政府购买服务项目的公开、透明，节约采购资金，提高采购效率。部分镇以落实审计整改为抓手，不断完善内控管理机制，加强完善政府采购管理流程，严格规范财政资金拨付流程，确保财政资金安全高效运行。

7．以财政监督为手段，提升财政预算约束力。各镇采用适当的方式开展内部审计、社会审计、财政咨询等方面工作，层层把关预算编制、预算调整，力求财政监督取得实效；重视区审计部门开展经济责任审计报告或巡查报告揭示问题的整改工作，建立健全制度办法，促进财政管理工作日趋完善。各镇人大严把年度预算编制审查关、年度预算执行监督关和年度预算执行结果和财政决算批准关，实现了预算编制、预算调整、预算执行、财政决算程序性审核的全覆盖，并探索推进专业性审核方式和方法。

二、存在的主要问题

目前，镇级财政管理和监督还存在以下几方面主要问题，如果不及时有效解决，将直接影响财政改革发展的进程，影响项目预算绩效评价作用的彰显。

（一）预算管理

1．财政报告内容表述与会计核算存在偏差。一是财政报告内容表述不规范。镇财政按照新会计准则系统进行会计核算，但向镇人大会议报告内容表述不够规范。由于现阶段镇财政报告表述格式没有明确规定，因而镇财政报告对一般公共预算收支、基金预算收支、财政专户收支的表达方式“五花八门”，财政报告格式也“千差万别”。个别镇财政报告仍延用“预算外收支”表述部分预算收支内容，因报告格式和内容表述不统一影响各镇财政收支分析可比性。二是财政报告内容不完整。部分镇财政报告未将转移支付、下级上解收入、从基金调入资金、其他调入等纳入“一般公共预算收入总量”范围；未将上解上级支出、转移支付等纳入“一般公共预算支出总量”范围。有的镇还将相关收支以预算外收支预算在财政报告表述，影响相关预算的精准性。

2、预算编制方式较传统。镇级预算编制精准性不够。镇级预算编制虽然采用“二上二下”，但因项目相关标准、定额分配不够科学合理，前期准备工作不重视、不充分，拘泥于传统的预算编制思维，采用“基数加增长”的方式，致使部分镇的预算编制不够精准，项目预算调整较多。部分镇基本建设、“大居运维”等项目预算编制比较粗糙，批复的预算支出指标未细化到具体项目或单位。

3．预算平衡不够合理，项目结转不够规范。部分镇结转下年支出核算不规范，有的镇将市、区级拨付资金在往来款项科目核算，长期不作清理和结算；有的镇财政专户年度收支很大，累计结余数亿，部分项目资金未经甄别调整到相应科目核算；有的镇财政部门将年末滚存结存全部转入结转下年支出，使净结余为零，未真实体现镇级实有财力；有的不属于结转下年支出项目被结转，有的无预算、无项目空头结转。

4．预算绩效有待彰显。各镇财政按照上级要求开展了项目预算绩效管理，但绩效评价质量有待进一步提高。部分镇有的项目预算未按要求编制项目支出绩效目标，追加的项目预算也未按规定编制、申报绩效目标；有的项目预算绩效目标指向不够明确、可量化指标不够合理；有的预算部门编制部门整体支出绩效目标未覆盖全部。财政部门对预算绩效目标一般性审核和重点抽审的开展情况以及开展重点抽审的覆盖面与相关要求存在一定差距。少数镇对新出台的重大政策、项目，新设立和增加的专项转移支付开展绩效评估并未将评估结果作为预算安排的参考依据。少数镇在绩效目标评分不够理想的项目依然安排预算以及项目实施过程中绩效目标完成情况差，资金大量结存，下一年度未适当扣减相关资金安排。

（二）财政财务管理

1．会计基础工作有待加强。会计基础工作不够规范、不扎实。有的镇凭证审核不够严格，致使不规范的票据入账；有的镇往来清理不及时，往来款项长期宕账，影响资产、负债的真实性；有的镇出借给集体经济组织款项不做账务处理且不及时清收；有的镇将代付的资产收购、集资款、工程款、银行还贷款、收购大居门面房及厂房款等长期宕账应收款；有的镇不及时结算物资采购支出、工程建设完工项目，造成账外债权债务；有的镇政府债务记载和反映不完整。

2．国有资产管理有待规范。镇级国有资产管理主要围绕行政事业单位开展，未涉及国有资本经营预算事项，存在的问题主要是：部分镇将财政资金或财政性资金（包括不限于）建造形成的资产（办公场所）鉴定为集体经济组织资产参与量化处置，每年还需安排财政资金支付集体经济组织租赁费用。少数镇的资产管理和核算不够严格，统筹盘活使用不够，在资产购置、项目建设时，缺乏必要的计划和可行性分析论证，资产保管制度也不够完善，没有实物登记和明细核算。大部分镇对财政资金、财政性资金形成资产的属性均未给予重视和关注，核算也不够到位，资产产权归属存在风险隐患。

3．专户资金管理有待厘清。镇级专项资金和其他资金相对较多，这些财政资金或财政性资金在核算和使用中，由于上下级沟通不畅，资金监管不够到位，导致镇级财政对资金的核算使用不够规范。有的镇利用财政专户资金核算上述资金，统筹安排项目预算，一定程度上造成专项资金没能专款专用，影响了国家有关政策的贯彻落实和专项资金的使用效益；有的镇只管资金的拨付，没有排查过风险，对资金的使用效益没有进行追踪监管；有的镇财政与专项资金管理的部门协调不够，未形成系统的镇级财政资金控制风险评价标准，不利于风险控制的监督、检查，资金监管使用亟需加强。

4．政府采购举措有待细化。部分镇虽然建立了《镇政府宣传品采购管理办法》《镇政府购买服务实施意见》等相关制度，但不够完善和健全，执行不够到位。部分镇在镇级政府采购行为中，依法采购的意识不强，采购行为缺乏计划和筹谋，存在较大的自主随意性，无法显现出政府采购的整体效能，降低了政府采购的规模效益；有的镇采购的方式、项目、数量随意性较大，缺乏全面、详细的采购预算和计划。

5．考核评价机制有待健全。镇财政资金使用评价机制不够健全。镇政府对违反规定使用财政转移支付资金的财政部门和单位，没有完整规范的惩戒措施。区对镇级党政领导的绩效考核更多侧重于财政收入，对镇级政府财政管理和债务情况的考核、评价和奖惩机制需要进一步重视和加强。

（三）财政监督

1．监督机制有待完善。各镇对预算编制、预算执行和决算等财政管理机制比较重视，对财政监督重视不够，在实际工作中重分配、轻监督，重收入监督、轻支出监督，重外部监督、轻内部监督，年度预算执行中未及时跟踪监控项目的执行情况，没有严格按照项目进度均衡控制和支付资金。

2．全过程监督有待探索。各镇开展了许多努力，财政监督的事前、事中监督监督不够，但在具体工作中，财政监督主要通过对被检查单位的报表、报告的检查来实施，财政部门更多地注重支出预算的编制下达，疏于预算执行情况的监督；注重财政资金使用的合法性合规性判断，疏于财政资金支出合理性的分析。

3．指导作用有待发挥。区级财政是强化镇级财政资金监管工作的关键，是上级部门与镇级财政间监管信息反馈交流的枢纽，担负着承上启下和横向协调的重要任务。区级财政应加强指导，明确镇级财政的具体监管范围，收支预算核算范围，要量化、细化监管任务和责任。要把上级财政或主管部门下发的项目资金文件、制度办法、监管重点和具体要求等及时转发、抄送镇级财政部门，以便其开展监管工作，区财政上述指导工作尚显不够，有待进一步加强。

4．人大监督有待加强。各镇明确了镇级人大预算审查工作的主要内容、操作程序、时间节点、监督方式等，明确了镇级人大监督范围主要是财政预算、决算批复、预算调整、财政财务管理、项目预算绩效评价利用等。目前，镇人大在相关工作细则、专业人员配备、专业知识培训等方面存在一定差距，专业性审核质量有待进一步提高，财政监督作用有待进一步发挥。

三、意见和建议

随着经济社会的不断发展，镇级财政收入规模逐年扩大，公共财政职能日趋体现，促进镇域经济社会发展作用也显著增强。镇级财政部门应从政治上谋划财政改革发展，切实做到“以政领财、以财辅政”，努力实现财政高质量发展，加快构建新发展格局，为此，区人大财经委、预算工委提出如下意见和建议。

（一）预算编制和执行

1．完善财政预算管理。要严格按照《预算法》的规定，切实增强依法理财意识，建立健全内部控制管理制度，明确管理财政的主体责任。加强镇级预算管理，科学合理编制收支预（决）算，深化预算公开，强化预算约束和预算执行，规范预算调整和经费收支管理。规范非税收入管理，各镇应根据非税收入项目清单规定的目录、范围、内容、标准、期限等及时足额将非税收入上缴国库或财政专户。

2．完善预算编制管理。各镇财政部门要认真执行《预算法》等法律法规，深入落实零基预算理念，改变预算编制长期沿用的“基数法”，改进预算编制方法，严格履行预算编制程序，细化预算编制内容，公平合理地确定预算支出。要规范一般公共预算、政府基金预算编制内容，全面正确核算和表述一般公共预算、政府基金预算内容。要尽可能将年初预算安排到具体单位和项目，提高年初预算编报到位率，减少待分配项目，压缩待分配资金规模。要及时足额批复预算，努力压缩预留预算支出指标，完善追加支出审批程序，减少资金分配随意性，依法进行预算的调整变动，维护预算的严肃性。要加强政府性基金结余结转资金核算与管理，完善政府性基金支出管理方式。

3．完善预算分析和项目绩效评价。各预算部门或预算单位要建立本部门本单位预算执行分析制度，研究分析预算执行中存在的问题，对财政拨款规模较大的重点单位、重点项目要重点分析。镇财政要及时掌握预算执行动态，分析预算执行中反映出的各类问题，特别是要加强对预算收支执行、结转结余、暂付款、暂存款和财政专户资金的分析，研究采取切实可行的操作管理办法。各镇应将财政的预算绩效管理与控制贯穿预算编制、执行、控制全过程，运用科学合理的绩效评价体系和机制，确保对部门和单位预算全程的绩效控制和管理，并将预算执行情况与下年度预算编制挂钩。

4．完善预算执行监督体系。要重视人大财经专业人员配置，强化人大预算监督力度，逐步实现预算审查监督批准由程序性向实质性过渡，增强预算的约束力和监督的实效性。要加强国家审计、内部审计和社会审计监督，内部审计要从源头、过程、结果全方位对预算进行监督，保证地方财政预算有效执行。各镇要规范预算调整行为，明确规定超收节支部分资金、预算科目间调剂等预算调整行为，应经本级政府审定，并接受镇级人大审查和监督，非经法定程序不得调整和变更，维护预算的严肃性。要强化预算执行的保障措施，建立并严格落实预算执行的奖惩激励机制。

（二）财政体制改革

1．全面实行部门预算。各镇要加快财政体制改革步伐，明确政府财政预算涵盖的范围，包括政府财政、部门和单位所有收支活动。要全面编制部门预算，实行一个部门一本预算，统筹安排部门和单位的预算资金，提高财政资金的整体效益，从根本上解决预算资金体外循环问题。

2．优化财政转移支付制度。区镇之间应明确划分事权、财权范围，明确财政转移支付的各项基本制度，尤其是财政转移支付的监督制约制度。要重视控制和规范专项补助，对于种类较多，覆盖面较广的专项补助项目，应该进行清理和归并；对有关部门掌握和分配的专项拨款，应逐步纳入区镇级财政转移支付体系。要大力压缩用于竞争性领域的资金，减少项目设立的随意性和盲目性。要建立有效的专项拨款监督体系，确保专款能够专用。

3．规范政府采购行为。要建立严格的政府采购预算制度，编制全面、详细的采购计划。政府采购要着眼全局，注重政府采购的绩效，将绩效管理贯穿于单位预算全程，使之成为影响政府采购的关键和核心要素，利用有效的资金量、最低的采购成本，达到预设的施政目标，增强政府采购的合法性、合理性和有效性，提高基层政府采购的经济效益、政策效益和行政效益。

4．统筹财政专户的预算管理。各镇应根据《预算法》《预算法实施条例》有关规定，开展对财政专户核算内容、使用情况的专项检查，及时甄别和归并相关项目资金，规范核算范围，更好地调动和发挥基层政府和部门的积极性、主动性，提高财政资金使用效益。镇级财政部门要定期对结转资金进行全面清理，项目预算调整后不再使用的或项目预算终止的要及时收回纳入总预算核算。要统筹年度结转资金，建立财政结余结转资金和财政暂付款、暂存款定期清理和考核机制。

5．规范政府举债行为。各镇要规范镇级债务管理体制机制，对确需举债筹措用于公益性事业发展的资金，可由镇政府向区财政部门提出需求，区财政部门在当年债务限额内向市财政争取地方政府债券并纳入预算管理，不得以其他任何方式举借债务，严禁违法违规变相举债增加政府隐性债务。各镇政府性债务情况应在镇政府工作报告中向人大代表进行披露。

（三）管理保障机制

1．重视制度建设。各镇要高度重视镇财政建设工作，加强与区相关部门的沟通协调，结合实际，研究制定加强镇财政管理工作的具体办法措施。要强化镇财政制度建设，严格风险防控和监督执纪问责，切实增强财政纪律意识、风险防范意识。要进一步健全镇级财政财务管理考核评价体系，完善镇级财政财务日常监督工作机制，为镇财政充分履职和提高管理水平提供必要保障，更好地发挥镇财政在完善基层治理体系、提升镇政府治理能力中的作用。

2．加强财政队伍建设。镇财政部门要合理定编定岗，选优配强镇财政机构负责人，配齐与履行镇财政职能相适应的工作人员。要完善工作人员岗位聘用、选用、职级晋升等方面工作（特别是内部审计人员），形成引得进、留得住、用得好的良性机制。要加强镇财政干部政治理论和业务素质培训，切实提高镇财政干部的政治、业务工作能力。

3．完善镇级财政监督管理。镇财政要认真履行财政职责，高度重视会计核算基础工作，建立健全内部控制、平台建设、资金监管、考核奖惩等工作机制。要进一步推进镇级公共财政服务平台建设，规范业务流程，完善服务功能，将财政管理活动寓于资金申报、审核、拨付、发放、监督各环节之中。进一步推进平台与国库集中支付系统对接和数据共享应用，逐步将财政资金全部纳入镇级公共财政服务平台进行管理。进一步加强项目支出管理，建立和完善项目支出预算评审制度。各部门、各单位项目支出应当实行项目库管理，应当建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。

4．加强监督内容和形式的指导。根据《预算法》《会计法》等法律、法规规定和部门职能定位，区财政部门应加强对镇级财政预算执行、财政收入的检查监督，并对镇级财政监督工作进行业务指导，包括镇财政一般公共预算、政府基金预算、财政专户编制内容；镇财政预算报告的格式范本、相关预算表述方式；镇级财政监管工作的职责内容。同时，区财政部门应及时将有关部门各类资金的政策信息下达到镇，并协调镇级财政与区相关部门的沟通联系，

四、值得思考的问题

（一）关于镇级财政管理改革发展

为促进本区镇级财政健康、高效、持续的发展，应结合松江实际，不断完善镇级财政管理体制，推动建立结构合理、无缝衔接的财政管理系统，探索试行“镇财区管”管理模式。一是探索对镇级财政所实行垂直管理，镇财政所直接隶属于区级财政部门，并进一步强化镇级财政职能，避免出现法律法规执行不到位、监管不得力的情况。二是在预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的原则下，以镇级为独立核算主体，进一步完善“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、资产统管”的财政管理方式，由区级财政部门直接指导管理，镇级人大监督镇级财政收支，进一步增强预算约束力。

（二）关于镇级国有资产监督管理

《上海市农村集体资产监督管理条例》《行政事业性国有资产管理条例》《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》等法律法规对国有资产产权界定、产权纠纷处理、集体企业国有资产产权界定等方面做出了规定，基于在集体经济产权规定上，部门行政规章与国家法律法规之间，部门规章与部门规章之间，部门规章与地方法规之间存在着诸多异议。为此，镇政府及相关职能部门在具体操作中应认真思考，正确区分财政资金或财政性资金形成的资产属性和运营维护费用列支渠道，规范资产和费用核算。 

（三）关于镇级宅基地平移项目绩效

农村宅基地改革和农民集中居住正在浦南各镇积极推进，各镇也结合相关要求和区域实际制定了包括宅基地平移、自主更新、置换上楼等多种模式的相关方案，目前新建农民集中居住区域与老集镇相距一定距离，没有将推动农民集中居住与老集镇改造相结合，与老集镇市政配套相衔接，因而相对而言，新建居住区域的建设成本相对较高。镇政府在谋划农村宅基地改革和农民集中居住项目建设时一方面要充分尊重农民意愿，切实保障好农民利益，另一方面要以规划统领，统筹考虑与老集镇更新改造相融合问题，认真思考项目绩效，力争项目建设取得良好成效。