近年来，松江区贯彻“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，高质量推进“科创、人文、生态”现代化新松江建设，不断优化城市环境，提高城市品质，让人民群众在共享城市建设成果中不断提升获得感、幸福感、安全感。随着大量的城市公共基础设施相继建成，相应的区级城市维护项目数量和资金规模不断增大。从长远来看，我区亟需建立一个完整、有机的监督体系和运行机制来保障我区城市维护项目的规范化管理。为此，区人大常委会城建环保工委按照区人大常委会2021年度工作要点，将松江区城市维护项目管理运行情况列为调研课题。在分管领导带领下，召开了调研课题开题会，分赴区建管委、区发改委、区财政局等部门，通过收集资料、听取汇报、实地调查、抽查项目、座谈等形式进行了调研。现将调研相关情况报告如下：

一、2019至2021年区级城维项目基本概况

本次调研的松江区城市维护项目，是指对存量基础设施的大中修、日常维修养护、布局调整、功能提升及完善、结构调整、综合整治、应急处置以及相关运营管理活动等，分为工程类、日常维护类。包括城市道路及附属设施、地下综合管廊、燃气管道及附属设施、公共交通管理设施、港口码头、航道、水利设施、供排水、园林绿化、环境卫生、市容景观、房屋修缮、公共消防、办公及业务用房、民防工程、文物保护建筑、教育医疗设施、社会福利体育设施等相关区级城市维护管理活动以及区政府批准的其他项目等。

据统计，2019年，全区区级城维项目年度计划实施453个，其中，已竣工384个，正在施工中11个，未实施58个；项目立项计划总投资17.28亿元，实际结算或拨付13.19亿元，预算执行率为76.3%。

2020年，全区区级城维项目年度计划实施151个，其中已竣工122个，正在施工中19个，未实施10个；项目立项总投资13.35亿元，实际结算或拨付7.04亿元，预算执行率为52.75%。

2021年，全区区级城维项目年度计划实施250个，项目总投资约24.06亿，包括工程类项目139个，涉及资金16.33亿元（其中续建项目24个，涉及资金3.98亿元），日常维护类项目111个，涉及资金7.73亿元。

二、区级城维项目管理正逐步规范

2014年，松江区根据《上海市市级城市维护项目管理暂行办法》，制定了《松江区区级城市维护项目管理办法》（沪松府办〔2014〕82号）。该文件的出台，对于加强我区城市维护项目的管理，提升城市基础设施维护水平，起到了一定的规范引领作用。同时，该管理办法在执行过程中也出现了一些问题，需要进一步修订完善。一是区级城市维护项目范围有待调整和拓展。原管理办法中6家行业主管部门城维项目管理范围与实际情况已不相符合。二是立项审批规定未落实。三是城维项目年度计划编制与预算申报脱节。

针对以上问题，2017年12月，松江区启动了《松江区区级城市维护项目管理办法》修订工作。2020年1月，《上海市市级城市维护项目管理办法》修订版的出台，更是为我区进一步修订城维项目管理办法提供政策依据。2020年9月，新修订的《松江区区级城市维护项目管理办法》（沪松建管规字〔2020〕3号）出台并于2020年11月开始施行。

新修订管理办法针对原办法执行过程中存在的问题主要进行了三个方面的完善。一是基本实现了全区城市基础设施项目管理范围的全覆盖。城维项目的管理范围从原有建设条线６家单位的管理内容拓宽到装饰装修、文物保护、科教文卫、社会福利设施等14家行业主管单位的内容，基本覆盖了区及城市维护项目范围。二是根据实际情况，优化了立项审批流程。压缩了审批时限、简化了审批流程将原来500万元以上项目实行“工可、扩初”二阶段审批优化为工可（扩初深度）一阶段审批。三是增加城维项目年度计划评审环节，加强了预算资金约束性。在各建设单位部门预算申报前区建管委完成城维项目年度计划入库评审。评审后的城维项目编报至区财政项目库，经区财政局审核后列入部门预算。通过区建管委与区财政局协同理财的机制安排，将以往多头、分散的城维资金，集中统筹管理，强化了城维项目年度计划申报、审核与预算安排的紧密衔接。四是从制度上建立了城市维护的常态长效管理机制。优化和完善城市维护项目的保障范围，深入推进城市维护项目的审批规范化、标准精细化、监管专业化、评估社会化和养护作业市场化，确保松江城市更有序、更安全、更干净。

三、区级城维项目管理实践中还存在的问题和薄弱环节

通过调研座谈、调阅区财政绩效评估报告和历年审计报告发现，我区城维项目管理中还存在以下几方面的问题。

（一）城维项目立项前期评审不专业

一是项目立项审批多部门管理。目前，区级城维项目由各行业主管部门分条线进行审批，区建管委主要进行投资核定，城维项目库管理的规范性和时效性需要进一步提升，仍存在项目之间界限不清晰、审批不规范的情况。例如：有的行业主管部门存在将一些正常立项存在困难的基本建设项目，改为城维项目立项入库的情况；有的行业主管部门将500万元以下的项目审批权推至街镇。二是项目立项基础性材料不全。行业主管部门对于项目维护原因的复杂性认识不够，对于项目报批前置审核的重视程度不够，没有充分研判项目是由于建设保质到期日久失修需要维护，还是在建设保质期内由于质量把关不严导致损坏需要维护，导致存在因建设质量不合格的项目申报城维项目以逃避责任追究的风险隐患，项目审批缺乏足够依据和标准。三是项目评审缺乏专业性。有的行业主管部门由于审批力量薄弱，项目审批的系统性、专业性不强。例如：有的行业主管部门缺少专业人员对项目进行专业评审，导致项目前期评审没有注重必要性、合理性和可行性分析，存在对项目建设一定程度上的随意性。

（二）城维项目建设过程中相关专业监管机制不完善

一是各行业主管部门在项目建设过程中，相互之间协调配合、形成合力还不到位，项目和资金管理不规范的情况仍有发生。二是在城维项目建设的各阶段，各行业主管部门对项目的报建、招投标、施工许可、质量安全监督、竣工验收等环节的监督管理，还存在程序不规范、制度不健全、监管不到位的情况。三是项目竣工验收程序不规范。从抽查的相关单位内控制度来看，项目竣工后应由建设单位会同设计、施工、监理单位和工程质量监督部门等进行全面验收，但实际项目验收时往往没有工程质量监督部门参与。

（三）城维项目预算审批和评价机制不科学

一是按照城维项目管理办法，在年度预算时，各行业主管部门安排的年度计划应由区建管委审核通过后，再由区财政局根据财力将预算下达各主管单位。但在施行中，部分行业主管部门没有严格按照规定执行，而是直接向区财政局申请预算。二是项目预算绩效评价机制仍不完善。区财政局每年对部分城维项目进行绩效评价和跟踪评价，但各行业主管部门未对城维项目实施绩效评价全覆盖。城维项目绩效评价指标体系仍不完善，不利于项目后续监管和日常维护。三是部分行业主管部门项目资金管理不到位，造成资金使用效益不高，年度预算的执行率较低，存在损失浪费现象，资金投入标准、预算控制需要进一步加强。例如，2019—2020年由区建管委审批的项目41个。其中，2019年22个，未实施1个，已结算2个，结算率为9.1%；2020年19个，未实施2个，已结算1个，结算率为5.3%。通过数据分析，还存在以下问题：项目前期成熟度评估不充分，三个项目有预算未开工；项目结算率低，2019、2020年分别为9.1%、5.3%；项目预算不精准，预算额与实际结算费用相差幅度较大。从三个结算项目看，分别核减了24.4%、53.9%、35.7%，平均核减了38%，造成相应配套资源闲置，降低了财政资金利用率。

（四）城维项目竣工验收档案移交不规范

新修订管理办法中规定，项目（法人）单位根据各行业竣工验收标准及办法组织相关竣工验收。各行业主管部门应加强对区级城市维护项目竣工验收档案的管理，根据各行业竣工验收备案的标准和要求，组织项目竣工验收备案，并做好档案资料的收集、归档、保管工作。但在施行中，还存在以下问题：一是部分项目验收后移交档案中，中标合同不够规范。缺少格式文本，未列明维护质量保质期限、使用期限等内容，对未到使用期限产生损坏的维护责任和费用承担界定不明确。二是为今后审批提供责任追究依据的档案规范管理机制不健全。项目（法人）单位未及时移交竣工档案资料备案，相关行业主管部门也未尽管理义务，导致竣工验收档案缺失情况仍然存在。

（五）城维项目日常监管责任机制落实不到位

各行业主管部门仍存在“重建设、轻管理”的思想，往往是上一年度才制定下一年度的工作计划，没有制定三到五年中长期的系统性的维护计划。部分项目竣工后日常监管还存在以下问题：一是项目竣工验收后未及时移交，导致项目日常维护主体缺失。例如：根据对某单位2020年专项审计调查报告，已完工未移交的道路工程项目37个、涉及道路里程75公里、投资额58亿元，完工期多集中在2014年至2018年间。二是项目竣工后日常维护监管责任落实不到位。例如：2018年，区交通委对文涵路进行“人、非共板”改造，2020年改造完成启用。由于该路段上街沿硬隔离措施未全覆盖，属地街道日常巡查监管不到位，机动车频繁驶到上街沿停放，导致路面大修改造仅1年时间，就出现压坏人行道板砖、井盖破损现象。

四、加强城维项目管理的建议和设想

按照习近平总书记关于城市管理要像绣花一样精细的重要指示精神，为不断深化松江区城市维护管理体制机制，不断提高城市维护标准和精细化水平，建立与提升现代化新松江城市软实力相适应的城市维护标准体系，课题调研组建议注重加强以下五方面工作。

（一）建立统一的城维项目科学评审和审批机制

一是区建管委下设城维项目管理中心，建立由管理中心统一审批的城维项目审批管理机制。区建管委要统筹整理各行业主管部门制定的区级城市维护项目年度计划，统一履行上报决策程序。区建管委要注重项目报批前置审核，研判项目维护原因，对于在建设保质期内由于质量把关不严导致损坏的城维项目，追究相关责任，避免建设质量不合格的项目申报城维项目以逃避责任追究的情况。

二是区建管委形成专业化科学化的项目评审管理。对项目是否符合经济社会发展形势的必要性进行分析，对项目以解决实际问题、满足群众需求作为维护建设程度的合理性进行评估，对项目是否符合法律法规和土地利用规划的合规性进行评判，对项目资金是否综合考虑年度财力平衡的可行性进行研究。项目评审报告要设定项目保质期等相关格式内容，统一编号、统一归档，为项目审批提供专业性意见，促进审批内容、标准、依据、流程的规范化。

三是完善城维项目库动态管理。区建管委会同区财政局加强对城维项目年度建设、预算资金执行情况的梳理和分析，对不具备实施条件或难以全额执行预算的项目及时调整项目库目录和年度资金预算，对具备条件能在年内实施的项目，加快资金预算实施进度，努力提高项目建设进度。

（二）完善城维项目建设过程的监管机制

一是区建管委要统筹协调各行业主管部门，形成工作合力，结合各类城维项目的特点，对项目的立项、报建、招投标、施工许可、质量安全监督、竣工验收等环节强化全周期监管。要强化中标合同的规范化管理，制定格式文本，突出明确城维项目质保期限、使用期限，以及正常使用期后再次损坏维护经费承担办法等内容。

二是行业主管部门要进一步规范城维项目建设管理，严禁项目合同拆分，严格工程项目招投标和政府采购的程序，针对项目施工的质保期、质保金措施应细化落实，研究建立项目质保期后的质量缺陷责任追究机制。要督促建设单位细化城维项目建设计划，合理支出预算安排，集约规范地使用城维资金。

三是优化完善城维项目建设标准。建立一套高质量分类分级的设施维护标准体系，进一步明确施工材料、设计、工艺和施工队伍资质等要素，并根据经济社会发展状况建立维护标准动态调整机制。对一些重要的、关乎城市安全或及技术含量较高的重要设施，应考虑建立全生命周期维护机制，培育相对稳定的维护作业队伍，以提高维护效率。

（三）建立健全城维项目评估机制

一是区财政局牵头，会同区建管委、区审计局、各行业主管部门逐步完善城维项目绩效评估体系，全面建成项目决策有评估、项目执行有监控、项目完成有评价、评价结果有应用的项目绩效评估机制。

二是进一步明确城维项目预算执行、概算调整、决算审计、竣工销项、资料归档等环节的管理方法和途径，参照政府投资项目基本建设程序，强化城维项目资金使用和管理。

三是每年抽取一定量的城维项目，结合“一网通管”、12345市民服务热线等进行大数据分析，加强对城维项目的社会评价整合，及时了解市民对城市环境的感受度和满意度，作为政府决策的参考。

（四）建立城维项目档案管理机制

一是把城维项目档案工作作为项目管理重要内容，规范建立完整、准确、系统的项目档案，从而为城维项目管理、日常运维提供可靠的依据。

二是区建管委负责城维项目评审材料的归档整合工作，行业主管部门要负责监督、检查和指导本行业城维项目建设过程中的档案管理和项目竣工后的档案移交工作，移交的档案中应当包括项目建设保质期、项目合理使用期限等相关内容的材料。建设档案移交区建管委后，由区建管委统一归档管理。

三是城维项目的档案管理工作要与项目进程同步，项目申请立项时，即应开始进行文件材料的积累、整理、审查工作，项目竣工验收后，完成文件材料的归档和移交工作。

（五）建立健全城维项目建成后日常监管机制

一是城维项目建成后应当建立统一编号、格式内容的责任移交清单，约束竣工验收、竣工决算、产权证办理、主体移交的时限，明确项目建成后的日常维护、常态监管责任机制。

二是编制城维项目日常养护计划与修缮改造计划，细化落实城维项目的质保期、质保金措施，研究建立项目质保期后的质量缺陷责任追究机制。

三是项目维护责任部门要按照城市管理精细化工作要求，加强对项目设施维护的日常监管巡查，实现项目的常态、长效、有机管理。