根据2022年度区人大常委会工作要点，为做好常委会听取和审议《2021年度松江区国有自然资源资产管理情况》的报告，区人大财经委、预算工委等相关委室人员组成调研课题组，在常委会分管副主任的带领下，先后对区财政局、区规划资源局、区生态环境局、区市容绿化局、区水务局等单位进行了调研，并征询相关政府部门意见和建议后形成初步调研报告。经预算工委、财经委的研究讨论后形成专题调研报告。

一、自然资源、资产、权属

（一）自然资源。《辞海》（1979年）对自然资源的定义为：存在于自然界中能被人类利用或在一定技术、经济和社会条件下能被利用来作为生产、生活的物质、能量的来源，或是在现有生产力发展水平和研究条件下，为了满足人类的生产和生活需要而被利用的自然物质和能量。自然资源，狭义上只包括实物性资源，广义上则包括实物性的和舒适性的自然资源总和。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，扩大了自然资源范畴，不仅将传统意义上投入经济活动的自然资源部分纳入进来，如矿藏、森林、草原等，也包括作为生态系统和聚居环境的环境资源，如空气、水体、湿地等。《宪法》《民法典》规定的自然资源共涉及矿藏、水流、水面、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、海岛、野生动植物、无线电频谱、气候资源等13种。

（二）自然资源资产。自然资源资产是指具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）及产权明确的自然资源。据《宪法》《民法典》，并参照一般资产概念，自然资源资产是指国家拥有或控制的、预期会给国家和人民带来经济利益的、能以货币计量的自然界各种物质财富要素的总称，包括各种自然资源财富和权利。在同时满足与该自然资源财富要素权利有关的经济权益很可能带给国家和tantu人民（权益可带给国民）、该自然资源财富要素权利的成本或价值能够可靠地计量（成本价值能计量）2个条件时，确认为自然资源资产，并应列入自然资源资产负债表。自然资源资产按属性可分为生物、农业、森林、国土、海洋、气象、能源和水等大类。

（三）自然资源资产权属。《宪法》《民法典》等现行法律法规关于自然资源所有权的有关规定，矿产资源、水资源、海洋资源中的海域、无居民海岛、野生动物资源和无线电频谱属于国家所有，土地资源、森林资源和草原资源既有国家所有也有集体所有。目前缺乏关于湿地资源所有权的规定，但其中的滩涂分为国有和集体所有，自然资源确权登记将湿地分为国家所有和集体所有。野生植物资源和气候资源虽有保护和合理利用规定，但未明确所有权归属。国有自然资源资产报告涉及全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等七大类自然资源资产，其中：海岛、野生动植物、无线电频谱、气候资源等大类自然资源资产待条件成熟后逐步考虑纳入自然资源范畴和报表填报内容。

二、基本情况

（一）管理职责分工

根据区级机构改革工作部署和部门文件，区规划资源局统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。自然资源的具体管理工作由政府相关职能部门根据行政职责划分分别负责，区规划资源局负责自然资源调查监测评价、自然资源统一确权登记工作、统筹国土空间生态修复、有关自然资源资产有偿使用、自然资源的合理开发利用、国土空间及矿产等资源管理以及负责；区财政局负责牵头，会同相关部门编制全区国有自然资源资产专题报告，配合做好区人大常委会审议国有自然资源资产报告的相关工作；区市容绿化局负责森林及湿地等资源管理；区水务局负责水及海洋等资源管理；区生态环境局负责污染物防治及生态修复工作；区政府其他有关部门和机构根据职责负责相应工作。

（二）报告编制

国有自然资源资产专项报告，包括自然资源总量，优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明等相关重大制度建设，自然资源保护与利用等情况。区规划资源局会同区水务局、区绿化市容局等国有自然资源管理部门和区发展改革委、区环保局等有关部门共同编制全区国有自然资源资产专项报告，由区规划资源局汇总，并在规定时间内，以正式文件形式报送区财政局。

职能部门根据市政府有关职能部门统一部署编制本区国有自然资源报告，反映本区国有自然资源总量，包括土地、矿产、森林、草原、湿地、水、国家公园等自然资源总量以及存量变动情况，重点反映优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明建设等相关重大制度，自然资源保护和利用等情况。

（三）国有自然资源资产现状

区规划资源会同区水务局、区市容绿化局等部门共同编制的2021年全区国有自然资源资产专题报告显示：

1．土地资源。2021年末上报自然资源部（中间成果）数据显示，全区土地调查控制面积60447公顷，区国有土地总面积23386公顷，其中国有农用地943公顷，国有建设用地19586公顷，国有未利用地2857公顷。具体分类情况如下：耕地208公顷，园地11公顷，林地621公顷，草地193公顷，城镇村及工矿用地16156公顷，交通运输用地2899公顷，水域及水利设施用地2786公顷，空闲地、设施农用地等其他土地512公顷。

2．森林资源。2021年松江区森林资源年度动态更新数据显示，森林面积11390.213公顷。国有7914公顷，占全区69.48%，其中，防护林面积5177公顷，特种用途林面积2678公顷，经济林面积59公顷；国有森林资源总蓄积594354立方米，占全区森林资源总蓄积66.34%。

3．湿地资源。2021上海市林业站统计数据显示，全区湿地资源总面积4773公顷，比上年净减少21公顷，占上海市湿地保有量的1.04%。其中主要包括河流湿地1152公顷，人工湿地3621公顷。松江区域内自然保护地为上海佘山国家森林公园，总面积264公顷。

4．水资源。2021年上海市水务局《2021年上海市水资源公报》数据显示，2021年全区地表水资源量43400万立方米，较上年减少4169万立方米。

5．生态资源。根据生态环境部门2021年监测数据显示，全区生态环境质量总体稳中趋好，空气质量、水环境质量稳中有升，土壤环境质量总体稳定。2021年环境空气质量优良率情况：优良率为90.4%，同比提高2.7个百分点。2021年PM2.5平均浓度为30微克/立方米，较去年同期下降了6.2%。2021年27个水质考核断面水质全部达标。

6．国有自然资源资产配置。2021年初转入上年度入库的国有储备土地面积285公顷，全年共新增入库储备土地面积110公顷，出让土地面积154公顷（其中已入账124公顷），至年底，实际剩余已入库土地储备面积共计271公顷。

（四）管理工作进展和成效

自2018年首次听取和审议“松江区国有自然资源资产管理情况”的专题报告后，区规划资源及相关政府职能部门十分重视区人大常委会提出意见和建议，及时与市相关部门沟通和联系，并结合松江实际，优化国有自然资源资产统计和管理，取得积极成效，主要体现在：

1．明确目标，确定自然资源资产管理的任务

压实自然资源资产管理的主体责任，以国土空间规划为统领，加强资源保护利用的整体统筹；以提高土地利用绩效为导向，加强存量建设用地盘活和低效用地处置；以资源保护为目标，加大自然资源节约集约、合理利用力度。采用“资源资产+生态环境”相结合的方式，注重资源资产和生态属性相协调，突出适应市场经济规则，实现生态环境保护、国有自然资源资产支撑和国民经济社会稳健发展的统筹协同。

2．完善制度，规范自然资源资产管理和利用

贯彻落实最严格的耕地保护和国土空间用途管制制度，建立“划、建、管、补、护”全流程机制，严守耕地保护和永久基本农田保护红线。建立全域、全要素、全过程用途管制制度，形成长效化管理机制，从管理分工、管理流程、技术审核等方面对占用本区永久基本农田及耕地保护空间的调整补划管理规则予以了明确。严格自然资源资产有偿使用制度，切实规范和强化自然资源资产管理体制。加快镇级国土空间总体规划编制，2021年全区已经完成佘山、石湖荡、新浜、九亭和泗泾镇的新市镇国土空间总体规划，积极推进泖港、洞泾、新桥和叶榭镇总规的编制与报批工作。围绕产业发展向存量要空间，通过转型升级、存量盘活、减量加速等，实现“腾笼换鸟”，释放发展新空间。2021年，松江区推进低效用地盘活处置925亩，通过土地储备收回278.81亩存量工业用地，重新引入9个符合区产业导向产业项目；存量工业用地项目提高容积率161亩，增加建筑面积8.54万平方米。

3．统筹合力，探索自然资源资产管理途径和方式

国有自然资源资产管理涉及面广，实践中注重贯彻部门协同、合作、统一的管理理念，以整个国有自然资源资产为管理对象，以不同门类自然资源相互协调关系为纽带，延长管理链条，加强部门之间的整体联动，形成合力，坚定不移地将国有自然资源资产管理工作推向新的高度。积极探索国有自然资源资产所有者的实现形式，探索建立国有自然资源资产统计和评价考核体系，促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，促进“科创、人文、生态”现代化新松江建设。

三、存在的主要问题

建立国有自然资源资产报告制度是加强国有资产监管的重要方面，也是健全自然资源资产管理的有效手段。对比政府文件要求和其他三项资产报告，当前国有自然资源资产报告和资产管理存在下列主要问题：

（一）权属有待明晰、统计有待加强、价值核算有待探索

1．资产权属有待厘清。一是部分政府投资项目竣工交付使用后，由于建设用地指标、土地征用补偿等原因，目前尚未办理相关手续和确权，土地性质仍维持原状。如：大型绿地（绿化带）、部分镇（街道）政府办公场所等。二是政府财力安排资金推动的绿化廊道（绿地）建设和土地减量化后实施的绿化项目，在完成竣工交付使用后虽采用委托运维管理，但未明晰产权归属，如：九科绿洲等、郊野公园等。三是《水法》第三条规定水资源属于国家所有，区水务部门专门在河道旁边划出了一条“蓝线”，规定：市级河道15米，区级河道10米，镇级河道6米，但相关土地国有自然资源资产（实物量）未统计在该报告范围内。

2．价值量有待探索。国有自然资源资产报告制度实施以来，相关政府职能部门根据上级安排，主要侧重于国有自然资源实物量的报告，未对其价值进行全面统计，也未开展国有自然资源资产负债表试编工作，因而报告内容（向人大报告）与“国有自然资源资产报告”的要求存在差异。如：国有林地（森林）、国有水资源、国有土地资源等侧重资源实物量报告，对资源资产的价值及增减变动情况涉及不够；同时每年财政资金（财政性资金）数亿、数十亿元投入自然资源环境改造形成的资产未能在报告中全面反映。

3．实物量与价值量有待匹配。本区国有自然资源由相关部门管理、标准不一导致数据不够和谐，相关价值量算法存在不确定性，资产价值存在高估或低估可能；如相关林业资产（算法、变化等）、道路资产（拓宽、维修等）。同时，不同量纲的实物量计量难以体现资产的价值属性，也无法进行资产的加总、结构分析及保值增值分析，不利于由资源管理向资产管理的转变。

4．资源（资产）重复统计有待重视。本区自然资源资产尚未开展编制资产负债表工作，目前自然资源资产绝大多数仅为实物量，尚未体现价值量，因此避免重复统计体现在：一是国有自然资源资产出让之后，已纳入其他四类国有资产专项报告中，国有自然资源资产报告再将其纳入，容易导致重复计算，虚增国有资产规模。二是行政事业单位项目办（项目公司）利用财政资金（财政性资金）投入土地征收、兴建绿地、河道治理等，形成实物资产（土地、绿化等），已纳入核算，列入报表。部分国有企业参与绿地、郊野公园、市政建设开发等，形成的土地、地上物资产、土地前期投入（动迁安置、土地补偿等）已计入国有企业资产核算，列入报表。三是同门类、不同门类、不同纲目间的自然资源在统计过程中存在重叠和重复。

5．资源资产报告（报表）内容有待探索。一是虽有“关于编制自然资源资产负债表”和“建立起报告范围全口径、全覆盖，分类、标准明确规范要求，但目前尚未形成包含正文、附件及说明，报告与报表相得益彰的内容体系，有的数据获取于市级主管部门，国有自然资源资产报告还难以准确、有效地反映管理资产的状况和成效。二是根据政府文件要求，对照其他三项资产核算原理，国有自然资源资产如何核算，如何编制资产负债表有待探索。目前本市尚未完成建立覆盖各资源门类，包含数量与质量、实物与价值、存量与变量的国有自然资源资产负债表制度体系。

6．国有自然资源资产分析、内容有待探索。一是自然资源质量内容有待完善。部分自然资源缺乏质量情况分析。比如，农用地中仅耕地有质量等别内容，湿地资源没有质量内容。二是自然资源资产配置、使用和收益实现等内容缺乏。现有报告在基本情况中对各类自然资源大多仅分析了其数量、结构、分布，未涉及配置、使用及收益等内容。三是年度动态变化反映不够。现有报告侧重对国有自然资源资产年度实物数量和结构的描述，与上年对比及期中增减变化的分析较少。比如，国有土地资源中仅说明面积增减幅度，但未说明其中国有农用地、建设用地、未利用地增减变化情况，有些指标虽有增减幅度，但未对发生重大变化的原因进行深入分析。

（二）管理基础工作有待夯实、资产质量有待提升

1．管理机制改革工作有待推进。国有自然资源资一确权登记尚在推进过程中，湿地等资产确权登记仍处起步阶段，森林资源资产确权登记尚未启动。政府职能部门的自然资源资产管理责任意识有待加强，在管理中往往将行政监管权与履行所有者权利相混淆，资产管理和行政监管的界限需要进一步明确。国有自然资源资产管理改革仍需深化。

2．资产管理基础工作有待夯实。国有自然资源资产统计等基础工作仍不扎实，湿地、水等部分自然资源统计中由于存在边界交叉、权属重叠等问题，导致统计质量不高、数据准确性不够，摸清底数尚存在难度。自然资源资产信息共享有待加强，相关数据共享平台工作需要加快推进。

3．土地精细化管理有待加强。土地资源较为紧缺，对土地的高质量利用和精细化管理要求更高。但从目前管理状况看，土地保护、使用和管理工作还不到位，需要进一步加强。存量产业用地盘活力度不够，低效产业用地退出机制尚不够健全，产业用地监管需要进一步加强，绩效有待提升。 

4．自然资源资产质量有待提升。河湖生态系统仍较为脆弱，部分河道存在局部性、间歇性水质反复，泵站放江、雨污混接反复、农业面源污染等因素时常影响水质。少数林地、生态绿化廊道后续养护和管理工作不到位，杂草丛生、垃圾和杂物堆放时有发生。受自然侵蚀和开发建设等影响，水环境和湿地保护仍面临较大压力。

四、意见和建议

国有自然资源资产报告是反映国有自然资源资产管理情况的载体，其内容的完善和质量的提升既需要加强关键问题的研究，也需要推进调查监测、清查统计、编制资产负债表等基础性工作，为此提出如下意见和建议。

（一）探索建立自然资源资产核算和报告制度

1．加强报告关键专业问题研究。当前国有自然资源资产报告存在着内容体系不全、边界范围不清、价值量计量缺乏、对比分析不够等有待完善之处，应充分借鉴生态文明建设目标评价考核、领导干部自然资源资产离任审计和其他专项报告等相关工作指标、报表和内容，坚持管理需求和基础供应、目标导向与问题导向，从管理环节、资产定义、产权边界等角度明晰国有自然资源资产边界和报告范围。研究建立国有自然资源资产负债报表体系和管理评价指标体系，建立报告与报表相得益彰的内容体系。研究制定国有自然资源资产报告制度，明确报告目标、主体、内容、职责、程序、数据要求等，推动报告工作制度化、规范化、程序化。

2．加快研究制定自然资源资产核算标准。健全自然资源核算理论与方法体系，在此基础上，充分借鉴国民经济核算、环境经济核算、政府会计学等理论方法，明确自然资源资产确认条件和分类体系，建立符合各类自然资源特点、满足管理需求的自然资源资产核算技术规范，为资产的价值计量提供指引。依照国务院关于编制自然资源资产负债表有关通知要求，在摸清底数、统计科学、门类清晰、价值可计等基础上，探索推进本区国有自然资源资产负债表试编工作。

（二）改进和优化国有自然资源管理的措施

1．积极推进基础性工作。研究建立分级行使所有权的资源清单和管理体制，明确自然资源资产产权主体。推进自然资源调查监测和确权登记，掌握自然资源的数量、质量、分布、权属等情况。研究建立全民所有自然资源资产清查技术体系，推进清查试点。结合自然资源统计调查制度、环境经济综合核算体系等，建立覆盖各资源门类，包含数量与质量、实物与价值、存量与流量的全民所有自然资源资产统计制度和资产负债表制度体系。通过实施资产清查、统计和编制资产负债表，建立资产数据库等工作，为报告提供数据支撑。

2．积极协同合作，形成管理合力。国有自然资源资产管理涉及面广，政府部门要注重贯彻协同、合作、统一的管理理念，以整个国有自然资源资产为管理对象，以不同门类自然资源相互协调关系为纽带，延长管理链条，加强部门之间的整体联动，形成合力。要加强自然资源调查监测工作的统筹协调，提高基础数据质量，建立和完善本区国有自然资源资产数据库，摸清国有自然资源资产“家底”，形成真实的自然资源基础数据成果；要探索搭建国有自然资源、住建、环境、绿化、农业、林业等部门数据统一共享平台，结合自然资源不动产统一确权登记，明确各类国有自然资源规模和数量，形成本区国有自然资源资产实物量与价值量有机统一。积极探索研究主要自然资源资产价值核算和价值评估工作，推进自然资源统计数据由数量到价值的转换。

（三）建立和完善自然资源资产产权等制度

1．建立健全政府管理制度和办法。全面梳理和优化现行制定和办法，厘清资产管理和行政监管的关系；完善国有自然资源资产离任审计制度，建立健全审计查出问题整改与问责机制；探索国有自然资源资产所有者的实现形式，建立行使所有权的资源清单和管理制度，明确产权主体；探索自然资源资产价值核算评估方法、生态产品价值实现机制、生态保护补偿机制等，建立健全自然资源价值评估和生态产品价值评价体系，严格自然资源资产有偿使用制度，切实规范和强化自然资源资产管理体制。

2．厘清管理脉络和权属。深入贯彻《统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》等法规，进一步推进本区国有自然资源资产所有权统一确权登记工作，加强政府相关职能部门间的统筹协调，对现行制度进行全面梳理和优化，厘清资产管理和行政监管的关系。全面开展自然资源产权制度改革工作，立足本区自然资源管理工作实际，积极探索开展自然资源资产的经营权、处置权的委托、出租、转让、拍卖工作，构建底数清、权责明、保护严、监管实、市场畅的自然资源资产管理框架。

（四）优化和细化资源保护利用规划

1．加快完成本区国土空间规划编制工作，构建全区统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系，维护山水林田湖命运共同体的整体性和系统性；强化落实耕地保有总量、建设用地总规模、用水总量、重要江河湖泊水功能区水质达标率约束性指标。

2．优化土地资源空间布局，加大存量产业用地盘活力度，健全低效产业用地退出机制，落实“四个论英雄”要求，引导土地自然资源合理流动和高效配置。强化建设项目供地审核，加强供地前研判和供地后监管，切实预防土地闲置。全面推动城市有机更新。进一步支持9号线、12号线TOD站点开发，实施九亭、经开区东部、中山、车墩等区域195整体转型，促进产城融合，释放发展新空间。积极关注生态廊道、涵养林、郊野公园（乡野公园）等需要化解的自然资源资产问题。

3．统筹推进水资源利用、水生态保护和水环境治理工作，强化河湖生态修复，加强土地污染的综合防治，利用新上线的上海市土壤污染防治综合监管平台，健全各职能部门之间的协调联动机制，提升土壤环境信息化管理水平，开展土壤污染防治联合执法检查。加强林地、生态绿化廊道后续养护管理，强化责任追究。加快落实污水管网排查修复工作，加强雨污分流改造“回头看”专项检查，巩固雨污混接改造成效。进一步加大本区垃圾末端处置、污水处理等基础设施的财政投入力度。切实贯彻落实中央深化生态环境保护补偿制度改革的意见，加快本区生态保护补偿机制建设。