当前，松江正加快推进长三角G60科创走廊建设，努力构建“一廊九区”总体功能布局。以松江经济技术开发区为代表的产业园区发展迅速，规模效应显著，但各类产业园区载体在带动经济发展的同时也面临着新的发展瓶颈，其中现有各类“园中园”能否成为创新产业园区发展模式，实现“6+X”先进制造业、现代服务业集聚发展，对松江今后产业发展至关重要。本调研报告重点对工业区“园中园”和部分平台公司发展状况进行研究，分析问题原因，提出改进、调整和创新发展的路径举措。区人大财经委、预算工委以此为年度重点调研课题，在常委会分管领导的带领下，先后赴区经委、经开区等部门单位，对区内“园中园”经营管理状况进行了专题调研，并广泛征求了财经委、预算工委委员和预算审查监督咨询专家意见建议。现将有关调研情况报告如下。

一、松江“园中园”基本情况

（一）“园中园”定义

“园中园”，即在已经建成的工业区内，由企业或园区平台公司出资购地再建造一座微型专业园，为入驻企业“量身定制”研发、生产、办公场所等。一般而言，入住企业之间应具有产业链、供应链的关联性，形成上下游产业配置、资源配置的关系。

部分早期投资产业园区内的企业，由于内外部因素，经营不在状态中，但企业充分利用原有场地、厂房或设备等进行租赁或招商，引入不同类型企业经营。严格意义上，这类企业属“类园中园”公司，入驻企业产业关联度不高，无隶属管理关系。

“园中园”的经营管理方式主要有政府主导运营模式、投资运营模式、服务运营模式、土地盈利模式和产业运营模式（产业链运营）等五大模式，具有代表性的园区分别是：广州天河软件园、浦东软件园、杭州软件园、中关村软件园等，松江曾经、现行运营模式涵盖上述方式。

（二）发展现状

1．全区园区平台建设及运营管理情况

松江通过认定园区平台开发主体及全市首创的星级优秀园区综合评价及分类管理等工作，不断提升产业园区开发运营水平。目前，全区共认定10个园区平台开发主体。其中，街镇与临港集团合作成立的开发主体有3个，分别为上海临港松江高科技发展有限公司（临港与新桥合作）、上海临港松江高新产业发展有限公司（临港与九亭合作）、上海漕河泾开发区黄桥高科技发展有限公司（临港与泖港合作）；另有引进的启迪控股、中电光谷、联东集团、天安投资、中科院神经所各成立1个园区平台合计5个；正泰集团利用存量土地与启迪协信成立1个园区平台；以及近期引进普陀区机器人产业园区运营方成立1个园区平台。

上海临港松江高科技发展有限公司（规划总面积1560亩）、上海临港松江高新产业发展有限公司（规划总面积1440亩）、上海漕河泾开发区黄桥高科技发展有限公司（面积约68亩）、启迪控股（土地233亩）、中电光谷（面积约125.47亩）、联东集团（规划面积150亩）、天安投资（土地280亩）、中科院神经所平台（规划面积约196亩）、正泰启迪平台（一期土地面积145亩）、云智天地面积131.6亩）。

2．经开区“园中园”现状

（1）现有“园中园”基本情况。截止2020年7月底，经开区现有“园中园”企业（类“园中园”企业、平台公司）123个，总占地面积5941亩，企业户数2464个。2019年全年累计税收9.84亿元。

（2）对现有“园中园”企业运营管理相关政策举措。一是根据《松江经济技术开发区规范“园中园”管理的实施办法（试行）》，对经开区内管理评审达标的“园中园”进行扶持，鼓励其他“园中园”规范自身园区招商，促进园区内企业税收落地。二是加强对重点园区平台新办企业、企业工商迁移及税收情况的排摸调查，以平台园区为抓手，把控园区整体招商情况，做到数据月月清、情况心中明。三是制定了经开区“园中园”扶持办法，通过明确“园中园”招商标准，进一步提高“园中园”招商质量与产出效益。

二、存在的主要问题

虽然“园中园”发展通过统一开发、招商、基础设施运用、管理平台共享，更有利于提升土地利用率，促进产业集聚，共享公共资源，提升运营效率。但若前期可行性研究不到位，后期监管疏漏就会出现许多问题。目前，本区“园中园”发展存在以下几方面主要问题。

（一）早期“园中园”产业混杂，跨行跨业。部分早期入驻松江开发区的企业，由于经营不善或异地搬迁等各种原因，利用原有场地、厂房进行租赁，企业只是作为房东收取租金，无任何管理及服务，未能形成规范的园区化服务运营。导致早期的“园中园”和“类园中园”“小、散、乱”现象较为严重，入驻企业参差不齐，且层层转租等问题仍然存在，有的甚至改变土地原有用地属性，随意更改项目用途。

（二）部分“园中园”效益不足。松江产业园区体量巨大，平台众多，但产业园区在出让土地给“园中园”建设单位时，并没有经过多方论证，对其招商水平、市场动向研究和项目可行性分析的严格把控缺失，对其预期招商企业和企业入驻意向等方面严格审查不到位，盲目规划建设导致企业入驻率低、产业集聚度不够，造成土地资源浪费，影响产业园区的发展。

（三）“园中园”存在监管不到位的情况。在园区规划建设管理过程中，园区管理部门对“园中园”建设单位、平台公司及入驻企业全程把控不足，规定不严，报备程序执行不到位。由于物权法保护等因素，也难以对原有企业的存量地块进行强制管控。另外，相关职能部门在协同合作、共同执法等方面仍有待加强。

（四）相关体制机制保障不够健全。一是管理体制不够科学，园区缺乏应有的规划、建设及相关审批权限，不具备依法行政主体资格，在入驻企业、上级主管部门之间需要做大量的协调工作；二是政策措施不够完善。园区发展的专项配套措施不够完善，“以地引资、以地养园区”为主的发展模式依然存在，行政审批、服务效率和社会信用服务需要改进。三是专业人才供给不足。园区招商、建设和管理团队由建设单位或管理单位负责，知识和能力供给尚显不足，现有的运营团队不能满足园区“专业化、集群化、高端化、国际化”建设和发展方向的要求。

三、建议和意见

随着产业园区的主导产业由传统产业向高新技术产业不断的转型，园区的发展内容和特征呈现出从注重优惠政策向发展产业集群转变；从加工型高新区向研发型高新区转型；从强调引进大型公司向科技型中小企业集群转变；从单纯的土地运营向综合的“产业开发”和“氛围培育”转变和从功能单一的产业区向现代化综合功能区转型几个明显的趋势，为此，财经委、预算工委提出如下意见和建议。

（一）强化“产城融合”，谋划现代产业园区规划

1．构建现代产业发展格局。现代的产业发展模式具有包含但不限于智力资源密集、规模较小、产业关联度高、信息网络化、配套服务一应俱全（商业服务、金融信息服务、管理服务、医疗服务、娱乐休憩服务）等诸多特征，这些特征决定了产业区功能的综合性和配套服务综合功能。根据市委主要领导提出的“产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利”郊区新城建设目标和要求，区政府及其职能部门应着眼区域资源禀赋，引导和协调特色产业园区、产业链、供应链建设园区的合理分布、各有侧重，形成错位发展、优势互补、协调发展、特色鲜明、整体实力提升的产业发展格局，切实使产业特色化、特色产业规模化，加快形成松江“区位品牌”。

2．完善现有园区配套功能。根据园区发展需求，合理生产性服务业在经开区等区域的布局，营造良好的投资环境，推动二、三产业融合发展，推进“两化融合”；优化或调整布局，增加商业商务配套设施，注重“产”与“城”的联动，服务园区生产生活的需要，最终形成工业区、园区、城区、校区、社区的“五区联动”格局。未来长三角G60科创走廊松江区域内新设立园区，要着眼并根据现代产业和园区发展的特征，高标准、高起点的做好园区发展规划，少走弯路，“弯道超车”，促进产业转型升级，打造先进制造业高地，推动园区高新技术企业成为本区经济发展逆势飞扬的重要生力军。

3．推动产业集群社区发展。改变传统产业园区垂直产业集群定位的特点，鼓励由产业园区、产业带向产业社区发展，以产业生态系统的构建为核心，形成具有协同效应的相关产业集群，促进生产、生活、生态三融合。对区域产业发展的重点加以梳理，优先发展能够获得一定市场份额，在市场具有领先地位的产品或产业集群，鼓励企业发展与此相关的生产性服务业，紧紧抓住研发、设计、营销、技术、管理、结算、网络平台等产业最高端，形成影响力和控制力。

（二）加强过程治理，提升园区整体功能

1．权责明晰、适度授权。工业区管委会和街镇政府可根据实际与园区合作，将“划分收支，核定基数，超收分成，风险共享，一定几年”等方面内容纳入园区管理内容（协议、契约），以进一步调动园区发展的积极性。要尊重历史，客观对待，协助国土规划部门，依法对园区内国土规划、土地资源配置、地政执法进行综合管理；协助建设、环保等部门，依法对建设项目报建、招投标、施工许可证、合同管理、工程监理、工程竣工验收和环境保护等进行管理。

2．底线管理，全程把控。一是加强全程把控。工业区管委会（平台公司）和街镇政府在土地出让给“园中园”建设单位时，需要严格把控项目的可行性研究分析，对其预期招商企业和企业入驻意向进行严格审查，必要时要求园区方“先招商、再出让”。要对园区建成后入驻企业的产业门类、投入产出水平进行严格规定。管委会（平台公司）在赋予“园中园”建设单位享有自主招商权的同时，应推行招进企业报备机制，并定期或不定期对园区内企业检查，发现未报备且不符合产业导向的企业，应责令园区建设单位（管理公司）整改并给予相应处罚。二是整合园区功能。要明晰工业区管委会与园区建设单位（管理公司）权责，将权力清单和行政清单进一步公开化，解决职能部门职责交叉、政策覆盖面重叠、服务环节繁琐等问题，降低园区的监管成本。三是加强监督管理。严控工业用房转租行为，坚持既有产权属性，一方面，推行产业用房合同网上备案制度，在合同中规定企业不得对已租赁的用地转租，不再经营的企业应主动向园区建设单位（管理公司、业主方）退租，由“园中园”建设单位（管理公司、产权业主）收回另行招商。另一方面加强现场核查，对违规对外转租企业采取中止合同、收回租赁用地等措施。当然，对不动产已经出售给非主导产业企业的，工业区管委会应按园区设立合同或契约条款执行，防范非园区主导产业企业进入。

3．整合功能、优化重组。工业区管委会和街镇政府要以“严格产业准入，以亩产论英雄、以能耗论英雄、以环境论英雄”为目标，以“基本硬件设施、园区公共服务、产业发展、效益产出、科技创新、绿色发展”等为主要指标，形成产业园区综合评价体系，并以此为导向，研究制定区域内企业综合评价标准，对区域内企业实施精细化服务和管理。加强对“园中园”的精细化管理，可参照银行企业等级划分标准，将现有园中园划分为支持类、维持类、退出类，针对不同类别集成对应政策，实施不同的政策激励、法治保护和专业支持，采用政府收储、股权收购、分割转让、资产租赁等多种路径解决“不在状态”“园中园”公司清退，推进存量资源资产的整合利用和园区产业、行业重组。同时，区政府应根据现代产业园区发展趋势，加强区级层面促进产业园区和“园中园”发展相关制度研究，适时出台《松江区产业园区管理办法》，明晰松江产业支持、维持、退出的标准，规范产业园区设立、运营、考核、激励等政策，努力推动全区各类园区良性发展。

（三）优化政策服务，提供优质全面精准服务

1．增强服务意识，提供精准服务。工业区管委会（平台公司）和街镇政府应紧紧围绕“瞄准最高标准、最好水平，打造国际一流营商环境”的目标，聚焦精准制度创新和有效制度供给，实施以“简政放权+互联网+店小二”为改革要义的“零距离”综合审批制度改革，优化办事流程、精简办事审批环节，全力优化提升本区营商环境。园区建设单位（管理单位）应增强服务意识，转变服务作风，打通政策服务“最后一公里”，提供精准服务，主动服务，针对重点企业、重点项目，借鉴经验，建立“一对一”精准对接服务专员制度，做到全程服务、全程跟踪、全程参与，实施“一企一策”。有条件的可以探索部门领导、分管领导约访机制，帮助企业快速解决实际问题。

2．完善服务机制，提供多方合作。完善公共服务机制，建设公共技术研发及支撑平台、行业信息交流和发布平台、行业培训机构等，提高公共资源的利用效率。一是对接园区和松江大学城科研院所各类资源，开展园区专业人才订单培训、校企人才连通对接、外包人才培训等业务。二是发挥区属国有企业投资、融资租赁、融资担保、社会服务的作用，在风险可控前提下组建基金对园区企业进行风险投资，吸引外部更多的风险投资基金投资园区企业。三是外包广告服务、市政养护、餐饮、酒店、物业管理和商业设施项目，可以委托区属国有相应专业公司承接或引进社会上有专业、成熟的管理企业为园区提供优质服务，提升园区整体功能，解决园区生产生活之忧，保证园区建设单位（管理公司），集中精力专注园区招商、专注园区建设和发展。