首页 > 公报总第一三三期(五届人大常委会2020年第三期)

关于检查本区实施《上海市生活垃圾 管理条例》情况的报告

2021-04-18

(2020年8月26日上海市松江区第五届人民代表大会
常务委员会第三十四次会议通过)


  为持续推动《上海市生活垃圾管理条例》(以下简称为《条例》)的贯彻实施,提升本区生活垃圾治理水平,按照市人大常委会关于开展市、区联动《条例》执法检查的相关要求,区人大常委会于5月中旬启动《条例》执法检查。现将执法检查相关情况报告如下:

  一、执法检查开展情况

  (一)加强组织领导

  一是根据市人大常委会《条例》执法检查动员会上明确的检查重点,于5月上旬形成执法检查工作方案,经常委会党组会议审议通过。二是为有效推动执法检查顺利进行,成立区人大常委会《条例》执法检查组,常委会主任唐海东任组长,常委会副主任吴建良和城建环保工委主任黄水平任副组长,组员由城建环保工委委员和部分区人大代表组成,城建环保工委负责执法检查的具体组织工作。三是区级层面执法检查分两组,由常委会主任、分管副主任各带领一组开展检查,并邀请相关专家参与。

  (二)明确执法检查工作

  区人大常委会5月中旬召开执法检查启动会,执法检查组组长唐海东主任对执法检查工作进行动员部署并提出工作要求。5月至7月间主要开展以下检查工作:一是围绕法规宣传、居民区分类管理责任人制度落实、定时定点投放管理、破袋投放方式改进、不分类不收运制度落实等情况,围绕垃圾厢房改造、分类运输车辆配置、“点、站、场”建设等垃圾分类投放、收集、运输、中转的硬件设施建设情况,围绕高校等重点行业生活垃圾分类情况,围绕生活垃圾源头减量措施落实情况,开展3次有一定规模的集中检查和多次暗访。二是围绕干垃圾焚烧设施、湿垃圾资源化利用设施等末端分类处置能力的建设推进情况,组织人大代表视察松江区天马垃圾综合处置中心二期、建筑垃圾终端处置中心工程建设情况。三是召开两次座谈会,听取人大代表关于推进法规有效实施的意见建议;听取区绿化市容、城管执法等部门、街镇、居委会、村委会、物业公司及环境企业一线人员关于履行垃圾分类法定职责的意见建议;听取基层立法联系点、社会组织、志愿者、媒体记者关于共同参与推进垃圾分类的意见建议。

  (三)注重运用多种方式实现执法检查成效

  一是区、镇人大联动,形成监督合力。联动6个街道人大工委、11个镇人大同步开展执法检查,形成监督合力,推动全区工作。针对村(居)民小区、商业场所上午上班前、晚间晚餐后,垃圾投放较为集中时段,采取暗访的形式开展执法检查,重点关注法规宣传、居民区分类管理责任人制度落实、定时定点投放管理、破袋投放方式改进、不分类不收运制度落实等情况。在对辖区内全面检查的基础上,深入剖析问题、提出对策建议。区、街镇两级共明查、暗访、抽查191批次,区、镇两级人大代表参加检查747人次,检查居(村)民小区、单位507个,检查点位654个。二是发动代表广泛参与,积极发挥引领推动作用。发动区、镇两级人大代表共同参与,通过小组调研、联系社区、微信群沟通等形式,加强普法宣传和监督检查,带动群众参与垃圾分类,促进法规制度落地。三是加强新闻宣传,发挥舆论引导作用。区级媒体在各次检查、代表视察时加大了宣传力度,融媒体、微信公众号上实时进行了推送,扩大了影响面。区、镇人大组织代表开展调查问卷,了解对于垃圾分类工作的认知程度和真实感受。通过代表监督员微信群,实时转发相关政策及活动推送,畅通代表学习了解、发现问题、推动问题解决的渠道。发动机关工作人员通过多维度、多渠道进行网络宣传执法检查工作,使生活垃圾分类工作更加深入人心。四是坚持问题导向,推动《条例》贯彻落实。此次执法检查市、区、镇三级人大联动,通过明察暗访,与人大代表、相关村(居)委会、志愿者、企业、媒体等垃圾分类一线人员座谈,了解目前工作中的难点、堵点,汇总梳理发现的问题,找出问题形成的根结所在,提出合理化建议函告区政府,真正将监督落在实处。

  二、松江区贯彻落实《条例》情况

  在区委的领导下,区政府及其相关职能部门以《条例》实施为契机,垃圾综合治理取得扎实成效。2019年松江成功创建“上海市生活垃圾分类示范区”,全年综合考核位于全市第二,10个街镇成功获评市级生活垃圾分类示范街镇,数量位于全市前列。今年新冠肺炎疫情对垃圾分类工作带来了一些负面影响,但总体上保持良好的发展态势。

  (一)分类实效稳步提升。2019年全区垃圾指标都较好地控制在市局下达的指标量范围之内,“一降两增”成果显著,居住区分类实效达标率96%,比全市平均高5个百分点:其中,干垃圾处置量1202吨/日,同比下降16.84%;湿垃圾分类处理量458吨/日,同比增加75.31%;可回收物分类量310吨/日,同比增加50.10%。2020年截止7月底全区生活垃圾合计产生量1642吨/日,去年同期1780吨/日,同比减少7.75%,其中:干垃圾923吨/日,同比减少28.7%;湿垃圾581吨/日,同比增加76.6%;餐厨垃圾138吨/日,同比减少10.97%。受新冠肺炎疫情影响,今年全区垃圾总量明显减少,同时分类的纯净度比较高。

  (二)配套政策和硬件建设加快推进。依据《条例》制定出台了《松江区低价值可回收物补贴实施细则》《松江区两网融合服务网点、中转站标准化建设和管理指导手册》《松江区居住区、单位、沿街商铺生活垃圾分类管理实施导则》等17项配套文件,顶层设计日趋完善。对全区782座生活垃圾箱房、281个装潢垃圾堆放点、243个绿化垃圾堆放点实施了提升改造,打造小区亮丽风景线。累计建成“两网融合”服务点727个、中转站17个、集散场1个,在全市率先启用新型上装式无滴漏湿垃圾车,累计更新干垃圾车268辆、湿垃圾车76辆、有害车辆5辆。天马焚烧厂二期、湿垃圾和建筑垃圾资源化处理厂3个项目有力推进,湿垃圾资源化处理厂已投入试运营。

  (三)分类模式不断优化。巩固深化在实践中总结形成的好做法、好机制、好模式。居住区推进“自觉分类+桶边督导+定时定点”模式,建立“一小区一档案”,指导居民精准分类投放;74个行政村立足实际,推进“户内分类、定时定点和上门收集”模式,有效监督农户分类实效,全部实现湿垃圾就地消纳处置不出村;物业企业通过“分类驳运和定时巡查”,配足驳运机具,加强非投放期间巡查管控;179条沿街商铺按照“五个一工作法”,推进“店内分类,上门收集和监督指导”模式,实现分类收集全覆盖;一些商业广场依托党建联盟,提高源头参与分类积极性,实行垃圾箱房定时定点集中开放。

  (四)社会动员持续开展。以宣传贯彻条例为主轴,实施“百名讲师、千场宣讲,万人受众”等“七个一工程”,各类党建项目和主题党日教育活动丰富多彩,带动全民广泛参与。多层次、多渠道开展《条例》培训1800余场次,涵盖12万余人次,入户宣传139余万次,发放宣传资料70余万份,各类新闻报道达2000篇次。区、镇、村三级垃圾分类志愿者队伍体系巩固完善,参与志愿服务1.1万人次。区教育局等部门举行各类主题宣传活动,垃圾分类进校园宣传亮点纷呈,通过举办组建青少年志愿者、“茸城学子绘醉白”、“小小传播官”活动,形成“发动一个孩子,带动一个家庭,影响整个社会”的良好社会效应。

  (五)条块合力明显增强。坚持“一盘棋”思想,巩固垃圾分类联席会议制度,各成员单位“管行业也管垃圾分类”的理念有效树立普及,《条例》实施以来,各行业开展各类宣传和执法检查9901余次,执法部门累计发放整改单1394张,立案402件,办案力度居全市城管系统前列,区督查室开展专项督查52次。特别是5月9日市人大常委会《条例》执法检查启动会召开后,松江区于5月11日启动“生活垃圾分类执法检查周”行动,已对10个街镇进行了专项检查,开出抄送单9张,有力倒逼源头分类。

  三、存在的问题

  执法检查组经过检查、视察、调研、明查、暗访、抽查、座谈等形式,对我区贯彻落实《条例》情况有了基本了解,也发现了一些具体问题。

  (一)需要市级层面协调的问题

  1.《条例》及相关法律法规有待进一步完善。一是《条例》第四条规定,“本市生活垃圾按照可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾四类标准分类。生活垃圾的具体分类标准,可以根据经济社会发展水平、生活垃圾特性和处置利用需要予以调整。”《条例》实施以来,尽管各层面对四分类标准,尤其是干、湿垃圾鉴定标准进行了大量宣传,但市民在实际执行过程中仍感觉难以准确把握分类标准。二是《条例》实施的目的在于促进源头减量化。目前与《条例》相匹配的注重垃圾源头减量的相关法律法规有待进一步完善,已出台的限塑令等规定执行效果不明显。

  2.部门规章与《条例》相衔接问题。《条例》第五十七条至第六十一条,对违法行为设置了整改前置规定,“当事人拒不改正或者逾期不改正的,城管执法部门应当依法予以罚款。”根据《条例》,上海市城市管理行政执法局印发《上海市生活垃圾分类违法行为查处规定》(沪城管执[2019]46号)第七条,明确了生活垃圾分类违法行为属于“拒不改正”的情况,拒绝、阻挠城管执法部门现场调查取证的;拒不签收《责令改正通知书》的;当场拒绝改正违反生活垃圾分类投放规定行为的;30日内被发现同一违法行为3次以上的,这四种情形被认定为“拒不改正”。城管执法部门在实际执法过程中,遇到前三种情况较少。要按照第4种情况执法处罚,发现取证难度很大,不利于制止屡次违法行为。

  3.市级部门实施细则和考核办法的合理性有待进一步增强。一是垃圾分类绿色账户和积分兑换是否设立的问题。《条例》实施一年后,全社会垃圾分类意识已经深入人心,当初市绿化市容部门为鼓励市民、单位执行《条例》而采取的绿色账户和积分兑换措施的意义已不明显。二是严格执行破袋绩效考核的问题。为加强《条例》实施的有效性,今年市绿化市容部门新的考核标准规定,居民小区湿垃圾投放点必须安装破袋器。在实际执行过程中,湿垃圾破袋器标准不统一、存在划伤手的现象,这种硬性规定不尽合理。三是严格执行垃圾清运短驳车干湿垃圾桶成套的问题。市绿化市容部门考核标准规定,物业公司垃圾清运短驳车上干湿垃圾桶必须成套。在实际执行过程中,干垃圾量大于湿垃圾量,干垃圾桶等待湿垃圾桶装满后成套驳运容易造成干垃圾桶积压,降低清运效率。

  4.违反《条例》行为尚未完全与社会信用挂钩。《条例》第五十四条规定,“有关部门应当根据《上海市社会信用条例》相关规定,将单位和个人违反生活垃圾管理规定的信息归集到本市公共信用信息平台,并依法对失信主体采取惩戒措施。”在实际执行过程中,对单位和个人的违法行为处罚后,尚未完全按照《条例》规定,及时将信息归集到征信系统,与社会信用挂钩。

  (二)需区级层面引起重视的问题

  1.居民小区、机关、学校、企业单位之间实施《条例》成效不平衡的问题。居民小区《条例》实施推进力度较大、分类效果明显;党政机关、事业单位、医院和学校分类效果次之;商业设施、餐饮场所、菜场、车站等外来人员、流动人员密集场所分类实效性明显落后,尤其是执行《条例》中关于快递和商品包装物减量、菜场湿垃圾就地处理、菜场湿垃圾用于农业有机肥生产等源头减量规定有待进一步加强。

  2.部分居民小区、单位垃圾分类仍不规范、不到位。一是个别区域垃圾分类硬件设施配置不规范,部分居民和商户尚未养成自觉分类的行为习惯,垃圾分类纯净度不高,无法达到垃圾清运标准,降低垃圾清运效率。二是在非定时定点投放期间,部分小区的分类实效不够强,存在垃圾投放不规范、“误时投放点”垃圾不分类、湿垃圾破袋投放后存储异味扰民等现象。

  3.对垃圾分类一线人员的保障力度不够。一是《条例》实施后,垃圾分类保洁人员工作时间、工作强度增加,物业公司运营成本相应增加,对物业公司的考核规范和奖惩激励有待进一步加强。二是垃圾分类保洁人员、志愿者存在老龄化、非专业化的问题,如何稳定垃圾分类保洁人员、志愿者队伍应引起重视。三是《条例》实施后,垃圾分类志愿者、督导员工作补贴执行全区统一标准,低于部分街镇原补贴标准,一定程度上影响了垃圾分类志愿者、督导员的工作积极性。

  4.高校垃圾分类宣传教育有待进一步增强。一是由于高校每年外来大学生较多,垃圾分类工作难度较大,如何针对新进大学生开展入脑入心的宣传教育,各高校应从制度上予以进一步明确。二是高校如何发挥自身优势,将科研成果与垃圾分类工作相结合,促进大学生、教职员工知行合一,自觉执行《条例》,还有待进一步深化。

  5.媒体宣传营造氛围、曝光力度有待进一步增强。一是松江媒体关注报道垃圾分类工作在全市起步较早,《条例》实施以来,针对松江贯彻落实《条例》好的经验做法进行了有效的集中和专题报道。但是正面宣传较多,曝光问题和反面案例较少。二是针对重点人群、特殊人群垃圾分类的宣传报道不够深入,尤其是针对流动人口、外来租户生活垃圾分类参与率不高的剖析报道有待进一步挖掘。

  6.垃圾末端处置能力存在缺口。目前全区每天产生垃圾的总量平均约1800吨,而天马垃圾末端处置综合利用中心项目一期的处置容量每天只有1000吨,还有约800吨要运往老港进行处置。要等待二期运行后方可缓解,过渡期问题较突出。同时,全区还有约6万吨的可燃物积压在各街镇建筑垃圾临时中转分拣场内,对全区而言都是巨大考验。

  四、意见建议

  (一)研究完善《条例》及相关法律法规

  提请市人大进一步研究《条例》中关于“可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾四分类标准”的规定,借鉴外省市生活垃圾分类标准好的经验,体现“便民利民,简化有效”的分类原则。提请市人大协商市城管执法部门进一步研究《上海市生活垃圾分类违法行为查处规定》中关于“30日内被发现同一违法行为3次以上的”拒不改正规定,在实际执法过程中的可操作性,进一步完善部门规章与《条例》精神的匹配度。提请市人大修订完善与《条例》相匹配的注重垃圾源头减量的相关法律法规,从源头上促进《条例》实施成效。

  (二)完善市级部门考核标准的合理性

  提请市人大协商市绿化市容部门进一步研究生活垃圾分类考核中关于“居民小区湿垃圾投放点必须安装破袋器”的指标,也可视情况安装,不作硬性规定,并明确破袋器种类型号、安装标准,提高市民使用的可操作性。进一步研究“严格执行垃圾清运短驳车干湿垃圾桶成套”指标的合理性,根据清运量合理搭配干、湿垃圾桶数量,提高清运效率。通过《条例》宣传贯彻实施,市民主动分类意识已逐步形成,在此条件下,可以考虑取消“绿色账户和积分兑换”做法。

  (三)建立健全违反《条例》行为与社会信用挂钩机制

  垃圾分类的水平,折射着社会文明程度和城市管理水平。要促进《条例》实施取得成效,必须注重“宣传+鼓励”与“强制+处罚”并重。要按照《条例》规定,将违法行为与社会信用挂钩,作为行政处罚的有效补充,由于信用联动惩戒具有跨部门、跨领域的广泛性,因而这种惩罚将影响个人的升学、就业、高消费或单位的信贷、申请行政许可、生产经营、政府采购招标等方面,这将倒逼个人和单位自觉养成垃圾分类的良好习惯,从而促进全社会形成垃圾分类新时尚。

  (四)瞄准重点行业,加大源头减量力度

  要进一步发挥区垃圾分类联席会议制度作用,压实各行业垃圾分类减量法定责任。巩固餐饮服务业不主动提供一次性餐具、旅游业不主动提供客房一次性日用品额做法,加快推进同城快递行业严格落实绿色包装标准。要推动餐饮、酒店、大型菜场、高校、医院、商业综合体等湿垃圾产生量集中的场所,加快落实净菜上市、“光盘行动”要求,推广湿垃圾源头减量和资源化利用措施。推行“限塑令”落实取得成效,在商品零售、会展、餐饮、电商快递等领域,逐步禁止或限制使用不可降解塑料袋、一次性塑料制品、快递塑料包装等,推进塑料制品垃圾源头减量化。

  (五)完善垃圾分类投放管理

  要完善居民区分类投放点配套设施建设,加强“科技+管理”创新,配齐“除臭、破袋、洗手”三件套,实现冲洗水和洗手池排水就近纳入污水管网排放,加快解决湿垃圾破袋投放和湿垃圾存储期间的异味控制问题。要继续优化定时定点投放与收集模式,因地制宜优化定时定点分类投放制度,精细做好“一小区一方案”的定时时段、定点位置设置。要研究适当提高垃圾分类志愿者、督导员工作补贴标准。继续加强志愿者、督导员巡查,督促居民分类精准投放,及时制止和处理居民乱扔垃圾或小包垃圾落地等问题。鼓励商场、医院、菜场、饭店、客运站等人流量大、垃圾产生量多的公共场所设立垃圾分类工作站,做好投放点位和垃圾箱房管理。

  (六)提升垃圾清运运输规范和效能

  要进一步压实责任,抓实居委会属地责任和物业公司主体责任,要以党建引领物业服务为抓手,引导物业企业充分融入社区垃圾分类共治平台中来。要采用以奖代补的方式,鼓励物业企业尽职尽责,监督好业主做好垃圾分类。制定措施办法,优化激励机制,稳定垃圾分类保洁人员队伍,提升保洁人员的工作积极性。要严格垃圾清运管理。支持相关企业购置并启用新型垃圾清运车辆,不断提高分类运输能力,并实施装载量控制,加快解决湿垃圾清运滴漏问题。全面统筹中转站布局,优化功能定位,加强建设和提升改造,配置冲洗设备,完善废水收集和排放设施,监督落实出站车辆清洗保洁,确保车容整洁;坚持“对不符合标准垃圾拒绝清运”制度,倒逼生活垃圾产生源头提升分类质量。

  (七)加大《条例》执法处罚力度

  区政府及其相关部门要继续落实管执联动、专项督查、街镇互查等制度机制,对各类单位、医疗机构、学校、餐饮企业、商业综合体、居住区、运输单位及处置单位进行全覆盖的定期开展检查。要完善主管部门和执法部门、居民区和执法部门、企事业单位和执法部门的沟通、配合、联动机制,加强对不履行《条例》规定职责单位和个人的监督和处罚力度,增强执法的刚性约束。继续开展专项整治行动,加强垃圾清运环节监管和处罚,保持对混装混运行为的“零容忍”态势,对违规运输企业依法处置。

  (八)持续发挥媒体宣传引导作用

  要注重发挥媒体舆论宣传监督作用,正面宣传和反面曝光相结合,促进广大居民养成生活垃圾分类好习惯。要着力提升住宅小区租户、外来人口、个体工商户等重点群体的垃圾分类意识。加强交通枢纽、旅游景区、宾馆、公园等场所的垃圾分类宣传,全面提升流动人口的知晓度。要结合“低碳活动周”,提高市民低碳意识,促进绿色消费,引导市民人人参与垃圾分类减量行动,培育营造社会源头减量氛围。

  (九)积极探索高校垃圾分类宣传教育

  各高校要健全完善垃圾分类宣传教育制度,针对每年新进大学生,尤其是外地大学生,设置垃圾分类教育培训必修课并通过考核。要按照《条例》规定,制定行之有效的校园垃圾分类监督管理办法,使用有利于保护环境的产品、设备和设施,提高再生纸的使用比例,减少使用一次性办公用品,内部办公场所不得使用一次性杯具。要加强与属地街镇的合作联系,探索设立生活垃圾分类学生教育培训基地,结合自身特点和科研成果,促进大学生、教职员工自觉执行《条例》,知行合一。

  (十)加快推进垃圾末端处置设施建设

  要紧扣末端处置设施建设目标节点,加快推进天马生活垃圾末端处置综合利用中心项目二期、建筑垃圾资源化处理项目以及湿垃圾资源化处理项目等3个垃圾末端处置设施建设,确保年底全部竣工、投入运营。