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关于我区生态补偿资金拨付及使用情况的调研报告
[发布日期:2014/2/18 16:20:20]
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党的十八大把生态文明建设放在突出地位,首次提出构建“五位一体”的总体发展布局。生态补偿资金是建立健全生态补偿机制的重要途径,更是建设生态文明的重要保障。今年以来,区人大常委会财经工委会同区财政局就我区生态补偿资金拨付及使用情况进行了专题调研,深入基层了解情况,听取意见建议,现将形成的调研报告印发,供区政府及有关部门研究决策时参考
一、运行情况
(一)市对我区生态补偿资金的分配情况。根据沪财预【2009108号文件精神,市生态补偿转移支付以区县基本农田、公益林、水源地面积和考核计分四项指标为依据进行计算和分配,补偿相关区县财力,集中体现了对生态保护地区的财力倾斜和支持。200920124年间,我区共收到市生态补偿转移支付资金8.09亿元,各年分别为1.34亿元、1.58亿元、2.62亿元和2.55亿元。资金下达以一般转移支付方式通过财力结算进行下拨,作为对区县因承担生态保护任务而限制经济发展的一种财力补偿政策,要求区县根据实际需要统筹安排使用。
(二)我区生态补偿资金使用和拨付情况。随着区委区政府对生态保护工作的重视,区财政逐年加大对生态保护方面的资金投入。考虑到黄浦江沿岸街镇由于承担生态保护任务限制了经济发展,导致财力比较薄弱的客观事实,我区制定和完善相关财政扶持政策,市级生态补偿资金除由区级层面统筹列入生态项目建设资金使用外,其余部分以一般转移支付方式及时、足额划拨到相关街镇账户,保障了生态保护工作的顺利推进,促进了经济薄弱地区经济和社会的协调发展。
1持续加大生态保护方面的资金投入。为保护好黄浦江水源,我区持续增加生态保护资金投入,启动并实施了一系列保护性项目,成效明显。例如:用于农村生活污水处理项目1.38亿元、高铁片区环境整治5618万元、山地林业养护和林相改造5000万元、农村护岸工程4500万元、涵养林设施建设和林相改造2000万元、关闭叶榭晨富化工厂1200万元等。同时,启动供水集约化和工业污水纳管工作,关闭浦南镇的小水厂,全面实现集中供水和污水纳管排放,确保饮用水安全和保护流域水环境。
2.增设财政一般转移支付补助经济薄弱镇的财力。2011年,区财政结合第六轮区对街镇财政管理体制和市生态补偿转移支付办法,完善了区对街镇财政转移支付办法,主要项目涉及生态补偿、社会管理和托底保障。其中,生态补偿转移支付仅限于因生态保护要求限制发展的黄浦江沿岸街镇(新浜、泖港、石湖荡、叶榭、小昆山、车墩六镇和永丰街道)。20112012两年,区财政对黄浦江周边街镇的一般转移支付规模达到5.51亿元。具体分配情况如下:
 
 
 
 
单位:万元
 
 
生态补偿
社会管理
托底保障
小昆山镇
5115.39
3308.07
1807.32
 
石湖荡镇
6120.42
4211.30
1909.12
 
5609.41
3934.65
1674.76
 
7358.04
5538.98
1819.06
 
13727.29
6512.19
3671.92
3543.18
11525.16
5818.56
5706.6
 
永丰街道
5766.53
2676.25
3090.28
 
   
55122.24
32000.00
19679.06
3543.18

通过区财政一般性转移支付,相关街镇总体财力增长了25%,有效提高了镇级财政的保障能力,确保了镇级财政实现收支平衡。
3.制定和落实对经济薄弱地区的资金补贴政策。浦南各镇因承担生态保护任务,制约了经济发展,财力相对薄弱。为扎实推进我区公共服务均等化建设,保障好浦南地区老百姓的利益,区财政在政策和资金上始终向浦南地区倾斜:一是实施镇保资金补贴20.31亿元。主要包括:对“04镇保和失地农民镇保缴费实施区补贴政策,其中:“04镇保小昆山镇缴费区镇按7:3比例负担,其他浦南镇按区镇8:2比例负担;浦南镇失地农民镇保从2011年开始区镇按8:2比例负担,以上项目区财政共补贴资金12.66亿元。二是支持经济薄弱村路桥改造工作。总计投入2.77亿元,对5个镇的经济薄弱村路桥进行改造,方便百姓出行。同时,计划投资9000多万元,对经济薄弱村支路进行改造,改善农村的生产条件和农民的生活环境,激发生态保护内在活力三是实施农村土地流转补贴政策。为支持家庭农场发展,我区对家庭农场流转土地按照每亩200元进行财政补贴,20092012年共安排补贴资金8400万元,有效改善了农业生产环境,改良了土壤结构,涵养了浦江水源,突出了农业的城市生态屏障作用。四是1.6亿元,改变了农村村容村貌。五是加大村级财政转移支付力度。共投入专项资金1.81亿元,有效保障了村级政权组织运转资金需求。增加村庄改造资金投入。共投入资金专项
二、主要成效
在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上,采取财政转移支付以生态补偿资金的方式对生态保护区域给予合理补偿,明确界定生态保护区域与受益区域的权利义务,对于我区深入贯彻和落实科学发展观,统筹推进城乡和区域协调发展,保障生态保护区域的公平发展权,促进城乡居民共享改革发展成果,加快社会主义新农村建设和构建和谐社会具有重要意义。
1.生态环境保护的内在动力得到有效激发。通过生态补偿转移支付,增加了相关镇可用财力,体现了对经济薄弱镇的倾斜,促进了公共服务保障的均等化,缓解了财政收支矛盾,保障了镇级财政做到收支平衡。生态补偿资金制度的建立与生态建设、环境综合治理互为补充,相辅相成,有力推进了我区生态保护工作稳步开展。
2.转型发展和环境保护工作得到稳步推进。市、区生态补偿资金投入的重点在黄浦江水源保护地区,促进了浦南地区的经济社会发展,倒逼浦南地区重新定位产业导向,注重在保护中开发,在开发中保护,实现特色优势产业得到健康发展,基本公共服务能力显著提高,社会保障覆盖面逐年扩大,百姓收入水平稳步提升,生态环境明显改善,生态安全屏障得到加强,初步实现了经济发展、民生改善和生态恢复的共赢局面。
3.生态补偿资金使用的效应日益显现。一是坚持生态补偿与实施区域发展相结合,促进浦南地区转型发展,努力保障和改善民生。通过一般转移支付方式安排生态补偿资金,相关街镇可根据自身实际需要统筹安排各项支出,更好发挥补偿资金的使用效益;二是坚持生态补偿与生态建设、环境治理和社会综合管理相结合,形成生态环境保护的整体合力;三是坚持生态补偿与权责落实相结合,通过转移支付,改善了经济发展受限地区的收支不平衡的状况,有利于调动相关街镇保护生态环境的积极性;四是生态补偿转移支付指标设置总体比较合理。生态补偿转移支付资金的分配分别考虑各街镇的生态保护范围、保护绩效和人均财力状况,根据数据核定和保护效果评价,生态保护范围越大、生态保护成效越好,分配的补偿资金越多,较好地体现了实施生态补偿转移支付的政策目的。
三、存在问题
我区生态补偿资金拨付和使用工作虽取得了积极进展,但因管理工作起步较晚,投入资金总量有限,实施工作难度较大,在工作实践中还存在不少矛盾和问题需要关注和解决。
1.补偿标准普遍偏低。从生态保护需要出发,浦南地区的产业定位是优先发展农业经济,长期处于财力导入区。从实际效果看,生态补偿资金的标准偏低,补偿额度有限,不能完全弥补生态保护地区的发展机会成本付出。各镇希望区级加大对生态保护区的转移支付力度,逐步扩大生态补偿资金的总体规模。
2.补偿覆盖范围偏窄。现有生态补偿集中在基本农田保护、公益林养护和水源地保护三个方面,高压走廊沿线、城市绿化带等发挥生态保护功能的区块尚未纳入生态补偿范畴。
3.制度设计有待完善。生态补偿标准体系、生态环境监测评估体系建设滞后,缺乏科学、合理的指标体系和测算方法。如生态保护任务分为基本农田保护、公益林养护和水源地保护三个方面,三者按2:4:4的比例进行分配资金,三者都对生态保护有基本相同的作用,应该合理均衡指标权重,简化计算方法。
四、工作建议
为继续做好我区生态资金拨付和使用工作,发挥财政资金对生态保护的激励和引导作用,需要重点解决两个问题:
1.广开渠道,扩大生态补偿资金规模。考虑不同街镇生态功能因素和支出成本差异,通过提高转移支付系数等方式,加大对生态功能区特别是浦南地区转移支付力度。积极培育和组织财源,在努力增加区级财政收入的同时,增加区级财力在街镇转移支付方面的资金投入;同时,积极向市级层面呼吁,争取市财政加大对我区的生态补偿转移支付力度,从而增加区对街镇财力转移的资金来源。
2.综合考评,完善分配指标体系建设。规范现有生态环保方面的专项资金,完善资金分配办法,根据调研中反映的意见,建议将基本农田保护、公益林养护和水源地保护三项指标进行合并统计,避免因结构不同带来的转移支付差异,并应结合区委对相关街镇的年终考核情况,对全面超额完成相关任务的街镇,可增拨专项生态补偿资金,用于补偿街镇因生态保护而受到削弱的财力。同时,做好生态补偿资金使用监管,界定资金的使用范围,建议优先用于浦南地区农民基本生活保障、基本农田治理、生态保护项目建设和村庄改造工程,做好对专项资金的规范管理、核算和监督,提高资金的使用效益。
 
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