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关于松江区房屋群租现状分析与治理对策研究
[发布日期:2014/2/19 12:37:19]
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——松江区人大常委会内司工委群租问题调研组

 

近年来,区委、区政府高度重视群租整治工作,各街镇依托大联动平台,不断加大整治力度,各项工作取得初步成效。但群租现象与区域经济和社会发展紧密相连,主要是当前公共服务资源与大量来沪人口居住需求不相适应。群租作为一种社会现象,有着较大的市场需求,整治工作面临面广量大、疏堵结合、长效机制等诸多挑战。为了推进群租整治工作,遏制群租现象蔓延,满足低收入群体居住需求,维护社会稳定,区人大常委会内司工委组建专题调研组,对本区群租问题开展深入调研,力求通过摸清本区群租基本情况,分析深层次的原因,进而提出有针对性的对策建议,旨在为群租治理提供决策参考。

一、基本情况

群租是城镇化、工业化过程中,来沪人口高度集聚与城市住房供应结构矛盾的集中表现。群租现象给政府公共管理带来新的挑战,不仅是社会关注的焦点问题,也是社区管理的突出问题。

(一)群租现状

  根据区房管部门20134月份统计数据,全区共有住宅总建筑面积4689.9万平方米,住宅总套数为32.05万套,其中出租房屋6.88万套,占住宅总套数的21.47%,出租房屋中存在群租现象的8809套,占出租房屋总数的12.80%。群租实际发生数由于排查和上报等主客观因素可能更高。

 

松江区群租现象主要呈现以下特点:

1.在地域分布上相对集中。本区的群租基本上集中在中心城区方松、岳阳、中山、永丰四个街道和东北片车墩、九亭、新桥、泗泾镇8个地区,其中尤以九亭、车墩、新桥和方松地区问题突出,而浦南片基本无群租情况。

2.在区域分布上特征明显。本区群租主要多发在三类区域:轨交站点周边,如九亭站及大学城站周边小区;大型商业圈周边,如方松街道开元、紫东商圈周边小区;工业园区周边,如车墩集镇农民安置小区、新桥晨星小区等。

3.承租人以低收入群体为主。在工业区周边住宅小区多以劳动密集型企业的低收入产业工人为主;在主要商业区域周边多为餐饮、娱乐服务业从业人员,以个人承租或集体宿舍形式群租居住为主;在轨交站点周边多以在市区工作、收入较低的散户群租为主。

4.出租方式多为职业化转租。在群租出租方式上,与承租人直接签订合同的绝大多数为二房东或三房东,房屋业主直接以群租方式出租的较少。二房东已经成为一个相对固定的群体,群租有产业化的趋势。如车墩祥东、祥峰小区,有1500多套房被70余名二房东经营群租;方松街道经营群租房最多的一名二房东仅在方松街道就有50余套房,在全市有100余套群租房,并有自己的管理团队。

5.群租整治具有反复性。由于市场需求大量存在,群租出租和承租成本极低,虽然相关职能部门和属地街镇开展了大规模的集中整治,但群租现象仍不同程度死灰复燃,房屋分隔“前脚拆、后脚建”的情况十分突出。

(二)群租危害

1.公共安全问题。群租房在装修分隔过程中,为了最大限度利用房屋空间,往往随意改变原房屋结构,造成房屋质量的安全隐患;同时群租房内居住人数多,房间内通道狭窄,一旦发生意外,疏散困难,加上群租房内乱拉电表电线,房屋分隔多数采用易燃的木板,造成极大的消防安全隐患。20077月,新桥镇新育路一群租农宅因电线短路失火,当场烧死六人;20102月,车墩影都小区出租房火灾致2人死亡、3 人受伤。

2.治安管理问题。由于群租人群流动性大,实有人口登记难度高,易形成实有人口管理、服务盲点,“两个实有”工作推进难度大。群租客鱼龙混杂,作息混乱,租客间互相不认识,安全意识差,造成群租房在人员管理上存在很大漏洞,偷盗、打架等治安案件频发。2013年,车墩镇开展集中性的群租整治, 110110报警数同比下降0.2%,且呈逐月下降趋势。这是近年来车墩镇在外来人口数量持续增长的情况下,首次出现110报警数下降,群租与治安状况的关联可见一斑。

3.物业管理问题。由于群租造成住宅小区原本按设计居住户数配置的公共设施的使用人次和频率成倍增加,导致故障频发、使用寿命缩短,大大提高物业管理成本,甚至引发安全事故。20129月,九亭绿庭尚城小区内一栋高层居民楼发生电梯轿箱失控事件,造成一名女子重伤,该楼为群租集中楼栋。

4.居住环境问题。通过走访一些群租现象突出的住宅小区,发现因厨房、卫生间、阳台均被分隔出租,加上承租人素质因素导致生活垃圾未妥善投放,围墙边、绿化带内随处可见餐厨垃圾甚至是排泄物,楼道内乱涂鸦、各类小广告乱张贴现象也十分普遍。在方松街道某小区一群租房内,在不到5平方米的隔间内,马桶、灶台和床铺紧邻摆放,居住环境脏、乱、差,安全隐患多,严重影响小区品质和其他业主的居住环境。由于上下班时间不规律造成的噪音扰民问题,也是小区居民投诉的焦点。

二、原因分析

群租有着深刻的经济社会原因。随着人口规模急剧膨胀,房价连年上涨,加上政府、企业廉租房建设规划滞后等因素,来沪人员中的低收入人群为了减轻经济负担,往往将群租作为主要选择。同时,由于相关政策措施不完善、综合监管不到位,导致群租整治效果不明显。

(一)来沪人口急剧膨胀,群租源于工业化、城镇化发展。

  1.实有人口增长情况。随着工业化进程不断加快,城市功能不断完善,松江已成为上海主要的来沪人员导入地之一。据统计,2001年到2012年底,本区来沪人员从10.96万迅猛增长到127.4万,增长了1062.41%。截至201310月,全区实有人口206.59万人,较2000年第五次全国人口普查时的常住人口64.12万人,增长了222.2 %;其中本市户籍人口65.7万人,来沪人员139.02万人,境外人员1.86万人。松江来沪人员数约占全市总量的12.66%20135月数据),人口倒挂比例居全市第一位。

2来沪人员收入情况。由于现行产业结构不合理,来沪人员文化层次相对较低,高中及以下学历人口占总数的82.4%,其中,初中以下学历人口占58.9%,使得劳动就业“两难”的结构性供需矛盾凸显。大量低学历务工人员从事低技术含量的劳动密集型产业和商贸市场服务行业,收入普遍不高。而大量低收入来沪务工人群的居住需求,为群租市场发展创造了条件。

3.来沪人员居住情况。松江工业区除达丰等少数企业建有配套居住设施外,绝大多数企业务工人员在周边租房居住。为了解决来沪人员的居住问题,从“十一五”起全区陆续规划建设了一批来沪人员居住中心。截至2010年底,松江区共建成并投入使用的外来人员居住中心78处,住宅建筑面积131万平方米,其中成套住宅1.3796万套,不成套住宅1.0167万间,可居住人数16.78万人(按人均8平方米计算)。而近年来,由于考虑相关政策和后期收益等因素,来沪人员居住中心的建设速度放缓,与庞大的来沪人群数量相比,仅是杯水车薪。

(二)房屋价格持续上涨,群租具有社会性、市场性特征。

1.从商品房市场供应来看。“十一五”以来,以松江新城建设为代表的松江城镇化建设进程不断加快,全区各类住房建设基本满足了本地居民、市区导入人口和住房投资类的需求。相对于快速增长的来沪人员住房需求而言,目前的商品房供应仍存在结构性供给不足的问题,商品房主要是高档别墅、大户型成套公寓和小户型经济型产品,部分低收入人群面对高房价,自然而然地把租房作为最主要的出路。

2.从公租房供给对象来看。近年来,政府动用市、区两级财政资金建设的公租房供应量不大,且主要面向本市户籍人口。而近年来建设的公租房虽然对一些已办理居住证且连续缴纳一定年限社会保障金的来沪人员放开了申请,但每间(套)1000元以上略低于市场的出租价格,实质上将低收入的来沪人员排除在外。

3.从房屋价格上涨幅度来看。近几年各级政府出台了一系列房价调控政策,但受种种因素影响,房价依然连年上涨。房租伴随着房价上涨的脚步,涨幅已远远超过了人们收入增长速度。很多人买不起也租不起成套商品房,只能缩小自己的生存空间和幸福感,选择离工作单位较近或交通相对便利的区域与其他人合租房屋居住,分担高昂的房租以减轻经济压力,致使群租现象不断蔓延,规模不大扩大。

(三)日常监管缺失滞后,治理存在认识上、制度上瓶颈。

1.对群租危害性和治理艰巨性的认识还不统一。群租整治应实行“条块结合、以块为主”的原则,但一些街镇对“以块为主”群租治理认识不足,存在“说起来重要、做起来次要,遇到问题绕道走,等上级政策”等现象。一些单位和地区把群租作为社会管理中的简单问题对待,重堵轻疏、只堵不疏,头痛医头、脚痛医脚,每年仅通过几次表面形式的整治来应付上级检查和居民投诉。

2.现有政策法规操作性不强造成整治难度加大。为了解决久治不愈的群租问题,市政府出台了《上海市居住房屋租赁管理办法》等法规规章,但是群租问题是行政、社会、市场多方面因素造成的,是一个社会问题,仅凭行政禁止性办法难以起到作用。而且实际工作中,强制整改依据不足,存在开门难、取证难、执法难、罚款执行难问题,加大了执法成本和难度。

3.执法管理力量相对薄弱使得日常管理难以为继。作为租赁管理主体的房管职能部门,现有人员配备难以应对面广量大的群租治理任务,监管工作存在很大的不对称性。基层综合协管员配备不到位,工作强度大、报酬低,工作积极性难以保障。以方松街道为例,综合协管员共75人,平均年龄39岁,收入为本市最低工资标准1620元,与外来流动人口的配置比是1296:1,其中最高达到18601

4.管理手段相对单一造成群租整治效果不甚理想。由于群租现象涉及民生民利,如何处理一方愿住、一方愿租的社会问题,现行监管政策缺乏针对性和有效性。目前各地区治理群租的方式手段还停留在集中整治和教育劝导自行整改层面上,有效利用行政、经济、社会、司法手段及群众自治等综合治理方法仍在探索之中。一些地区在综合整治上好的做法没有及时形成规范性、可复制的模式在全区推广。

三、对策建议

住房问题既是民生问题,也是发展问题,关系千家万户切身利益,关系人民安居乐业,关系经济社会发展全局,关系社会和谐稳定。相关部门和地区要将治理群租上升到民生需求和经济社会发展的高度来认识和加以推进。

(一)着力经济转型发展,强化人口总量调控。随着本区经济社会发展,对各类人才以及劳动力的转移有着很强的吸引力,但客观上存在人口承载极限问题。政府应当综合运用行政、市场、经济等手段,引导来沪人员合理、有序流入,有效控制人口增长规模。

1.坚持规划引领,制定人口发展战略。要以“十二五”规划中期评估为契机,完善“十二五”人口发展规划,加强规划实施的动态监测与分析,及时发现和解决规划执行中存在的问题,确保人口发展保持“合理、有序、可控”状态。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,制定人口发展中长期战略规划纲要,确保人口规模总量适应资源承载力,人口素质适应经济转型需求,人口结构适应城市可持续发展,人口布局适应产业结构调整和基本公共服务配置。

2.坚持产业导向,调控人口结构质量。要以转型发展为机遇,优化产业结构为抓手,改善人口结构。通过大力发展高新技术、战略性新兴产业和现代服务业,倒逼劳动密集型、技术含量低的劣势企业和吸附大量来沪人口的汽配、建材、五金等低端商品贸易市场有序退出,促使低层次就业人口向外转移。要加强区域经济协作,把握上海自贸区建设、工业区升级国家级、区区合作等带来的新机遇,促进我区经济结构优化调整,加快导出劳动密集型企业,导入“两头在松”企业,形成互补、多赢的新格局。与此同时,要适时适度调整房地产业发展规模,控制开发强度。

3.坚持从严管理,掌控人口流动空间。要以“三个实有”管理为抓手,加强重点区域治理,加快城中村改造,深入推进群租整治,从源头上挤压群租的生存空间。要落实居住证积分管理办法,为“两个合法稳定”人群提供各类保障和均等化服务,制定外来劳动力的用工规范,实行上岗资格认证制度。要搭建政府扶持推动、用工企业与职业中介组织参与的来沪人口源头互动有序管理平台,提高就业门槛。

(二)加大公租房建设,创新房屋监管模式。习近平同志在政治局第十次集中学习会上指出:从我国国情看,总的方向是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。这为如何通过加强住房综合保障来解决群租问题指明了方向。

1.合理加大公租房建设规模。要加大公租房的建设和投入,让公租房的租金水平大大低于市场平均水平,给低收入者提供一个相对体面的生存空间,有效抑制房租的上涨,为治理群租创造“疏”的出口。在整体规划上,要充分考虑产业聚集、公共交通、商业片区等因素实现合理布局、差别建设、按需投放,特别是对规划建设中的产业园区、南部新城、轨道交通沿线要提前规划公租房的建设。要在来沪人口总量大的区域,加快推进建立来沪人口集中居住区,鼓励企业规划建设或统一租赁职工宿舍,为有效治理群租问题创造条件。

2.积极探索“私改公”运营方式。要积极探索“私改公”管理模式,将私有闲置住房转化为公共租赁住房,成为政府投入建设保障性住房的有益补充,同时消化市场积压的商品房,减少住房资源浪费,使分散的住房资源得到重新整合。要坚持市场需求为导向,在永丰银杏苑、方松大学城公租房回购试点的基础上,对群租现象比较突出的企业周边地区,组建政府扶持、企业支持的自负盈亏的房屋租赁公司,对各类闲置房屋资源进行回租,再统一租给企业使用,最大限度盘活住房资源。

3.鼓励规范合租替代群租。要在群租较为突出的地区,落实各级监管职责,在保障出租人利益的基础上,支持、鼓励以规范的合租形式降低房租,挤压群租市场空间。要搭建租赁中介服务平台,及时发布透明、真实的租房供求信息,引导租赁双方自觉履行义务,规范来沪人员房屋租赁市场。要呼吁市级层面加快制定关于群租整治的相关法律法规,为基层开展治理工作提供政策性的保障和支撑,提高租赁市场管理水平。要落实社区监管职责,进一步摸清二房东底数,强化宣传教育,视情扶持一批能“为我所管、为我所用”的二房东向正规化、公司化转型。

(三)完善长效管理机制,营造治理社会氛围。群租从小处看,反映了一个城市低收入者的生存现状;从大处看,反映了一个沉重的民生问题。群租存在诸多隐患,必须进行整治规范,但切忌工作简单化,不能一禁了之,需要建立健全各方参与、多管齐下、疏堵并重的工作机制。

1.完善群租整治工作体制机制。要明确“党委领导、政府负责、以块为主、条块协同”的工作原则,在区、街镇两个层面建立相应的领导组织和工作架构,明确地方和各职能部门的职责任务。在群租现象突出的车墩、泗泾、新桥等地区,配强配齐房管派出机构和工作人员。要制定全区性群租治理行动计划,明确阶段性目标任务和工作步骤,下决心打“持久战、阵地战、群众战”。要强化群租治理工作的督导考核,视情增加群租治理的考核权重,并由区职能部门从群租整治情况、宣传力度、治安状况、环境卫生、安全事故等方面加强日常的指导监督。

2.依托大联动平台推进群租整治。各街镇要按照区委、区政府的要求建立镇级大联动指挥分中心和综合执法队伍,各基层工作站也要建立相应的前端发现和教育劝阻机制,加大街镇联动、部门社区协同的监管力度。区相关职能部门要加强对群租整治工作的指导,会同街镇充分利用大联动平台,整合执法力量和执法资源,对辖区群租现象突出的居民区,反复开展整治行动,始终保持高压态势。

3.鼓励社区居民参与自治管理。要加强群租源头控制,进一步推广新版《业主公约》,发挥业主委员会、业主大会的作用,充分调动业主参与治理的积极性。要发挥基层组织的作用,督促来沪人员办理居住登记、签订治安消防责任承诺书,加大对住宅装修的监管力度。要发挥科技管理作用,在有条件的小区安装小区、楼房、电梯证卡出入系统。要探索引导小区业主对群租扰民行为提起诉讼,通过司法途径维护自己的权益。

  4.加大群租治理宣传教育力度。要深入开展法律法规宣传,让更多居民知晓《上海市居住房屋租赁管理实施办法》等制度规定,提高对群租的危害性和群租治理重要性的思想认识,动员广大居民自觉抵制群租行为。要创新宣传教育手段,优化宣传渠道和模式,通过横幅、宣传板报、设摊咨询、以案说法等方式,全方位营造规范租赁、整治群租的社会舆论氛围。要增强宣传教育效果,对群租现象突出地区和已被认定为群租的业主、二房东,依法采取谈话教育、勒令整改、集中整治等措施,引导业主规范租赁行为。

 

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