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松江区人大常委会关于加强松江区街镇人大组织建设的调研报告
[发布日期:2018/8/1 16:22:06]
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  2016年11月16日,松江区依法选举产生了228名区人大代表、643名镇人大代表。换届选举之后,根据《关于本市贯彻落实中央和市委加强区县、乡镇人大组织建设若干意见的实施办法》(沪委组【2015】发字91号)(以下简称《实施办法》)的要求,区五届人大常委会分别在6个街道设立了区人大常委会工作委员会,任命了街道人大工委的组成人员;指导各镇人大设立了镇人大办公室(代表联络室),为街镇人大工作的顺利开展提供了组织保障。为了解掌握本区街镇人大组织建设的基本情况,推进《实施办法》的进一步落实,更好地指导基层人大开展工作,今年3—5月,人事代表工作室通过逐个走访街镇、征询区人大代表意见、排摸基础数据等方式,围绕各街镇人大制度化、规范化建设的总体情况,人员、场所、制度、经费的落实情况及职责制度订立、工作运行和作用发挥的情况开展了专题调研,形成了本调研报告。
  一、街镇人大建设和运行的基本情况
  (一)健全组织机构,夯实人大工作基础
  1.街道人大工委基本情况
  我区现有6个街道,街道人大工委主任均由街道党工委书记兼任。街道人大工委副主任均为兼职,都兼任了组织、统战、工会等方面工作。从人员配备上看,其中4名副主任是具有组织、纪检、宣传等工作经验的副处级转岗干部,2名是新提任的优秀年轻干部。6个街道均配备了人大工委秘书1名,其中1名为专职,5名为兼职。
  2.镇人大基本情况
  11个镇全部设专职人大主席1名、副主席1名。镇人大副主席中,9名为专职,2名为兼职。各镇均设立人大办公室(代表联络室),除泗泾镇外,均配有专职办公室主任1名。镇人大办公室主任为镇人大主席团成员。各镇配有专(兼)职工作人员1—2名。根据《上海市人民代表大会常务委员会关于区县和乡镇人民代表大会工作的若干规定》(以下简称《若干规定》),结合本区实际,区人大常委会决定:11个镇的人大主席团成员均为11名,镇党委书记、不担任镇政府职务的副书记、镇人大主席、副主席及人大办主任都担任主席团成员,其他成员一般为各代表团(小组)团(组)长。
  总体来说,各街镇党(工)委对人大工作都比较重视,每年都听取人大工作的汇报,部分镇人大主席还列席书记办公会、党委会、镇长办公会等重要会议。镇人大在依法履职中涉及有关重大问题时能及时向党委报告,党委给予支持并加强统筹协调,保证了人大工作的顺利开展。同时,街道人大工委开展代表活动及镇人代会、主席团成员会议、闭会期间的代表活动经费均列入了财政预算,为人大工作的顺利开展提供了必要的条件。
  (二)完善工作机制,规范人大工作开展
  本届以来,区人大常委会更加关注街镇人大工作,进一步建章立制,不断推动街镇人大工作的规范化、制度化建设。同时,各街镇人大在工作实践中,积极探索和完善已有的工作制度,不断地与时俱进,积累了一些管用、有效的工作做法和经验。
  1.建立基层人大工作例会制度
  区人大常委会坚持每季度召开街镇人大工作例会,紧紧围绕年度工作重点推进各项工作。要求各街镇人大制订年度工作计划和总结,在街镇例会上交流并汇编成册。今年,各街道人大工委的年度工作计划纳入了区人大常委会的年度工作要点。每季度的工作例会都围绕区人大常委会重点推进的相关工作,如:居(村)联系点建设、镇人大工作规范化开展等主题,以实地察看、赴兄弟区学习、会议专题交流等多种形式,实现区与街镇之间的上下联动、街镇之间的横向互动,从而推动面上工作,促进整体提升。
  2.规范街道人大工委工作要求
  针对街道人大工委设立后职责未明确等情况,区人大常委会主任会议通过了街道人大工委职责、街道人大工委主任职责、副主任职责,为街道人大工委开展工作提供制度依据。作为区人大常委会的派出机构,区人大常委会对街道人大工委日常工作的开展提出了一系列的规范化要求,明确要做到“六有”,即:“有阵地”:必须是一个固定场所,并悬挂统一标识;“有制度”:日常运作要有章可循,有制度规范;“有计划”:每年要制定工作计划,推进落实;“有活动”:每年应保证开展一定数量的代表小组活动;“有记录”:每项工作、活动、代表履职等都要有记录,建立台账;“有资料”:要配有人大工作方面的法律法规、书籍、人大期刊杂志等。
  3.完善镇人大工作制度
  本届以来,各镇人大结合自身实际,根据《若干规定》等规定,修改完善了镇人民代表大会议事规则、主席团成员会议、代表评议政府工作等制度,逐步规范了镇人代会的召开、镇人大日常工作开展及镇人大代表小组活动等。今年,针对各镇人大在镇人代会的召开、选举等程序上存在的不平衡性,区人大常委会主任会议通过了《松江区人大常委会关于进一步规范镇人民代表大会操作程序的指导意见》及松江区镇人民代表大会操作程序,为镇人大召开人代会提供参考。同时,鼓励各镇人大积极探索,努力创新工作机制,不断规范和加强基层人大工作。
  (三)拓展工作内容,培育人大工作特色
  近年来,各街镇人大在丰富代表活动内容和形式、拓展代表联系选民途径等方面进行了有益的探索,形成了开展代表小组专题调研、督办代表建议等工作特色。如:泗泾镇人大根据代表的专业特长、职业分布等情况,组建了专业代表小组,结合专业小组的特点,确定专题调研课题,集中代表智慧,形成的调研报告不仅为政府职能部门作参考,更注重成果转化和运用,为提出高质量代表议案和建议、批评、意见打好基础。车墩镇、新浜镇人大围绕镇党委中心工作,对人大的全年活动进行了精心谋划、系统安排和扎实推进,坚持开展代表小组活动,取得较好的效果。岳阳街道人民桥居民区代表联系接待点在实践中采用“五全五心”工作法,即做到联系接待全天候、全方位、全身心、全过程和全覆盖,具体工作中做到有称心的工作人员、放心的工作机制、暖心的组织关爱、热心的团队成员和爱心的慈善服务,从而全面提高接待点的工作水平,让选民普遍感到联系接待点有温度,解决难题有力度。
  二、街镇人大工作中存在的主要问题及制约因素
  随着民主法制建设的不断推进,街镇人大在代表深入基层、联系选民方面发挥了不可替代的作用,但目前街镇人大工作中还存在一些突出的问题和制约因素,集中表现在以下几个方面:
  (一)思想认识存在误区,制约街镇人大作用发挥
  中央、市委、区委关于加强人大工作意见的文件出台后,街镇人大的性质、地位、作用逐渐得到加强,但是对人大重要性的认识仍存在不平衡,具体表现在两个方面。
  1.少数党政领导思想认识还有偏差
  在实际工作中,街镇人大的性质地位和作用尚未得到全面充分的认识,少数党政领导对街镇人大工作的重视还不到位,认为人大工作只是开好人代会、完成选举任务,平时的监督工作也是“过过场”,务虚较多,没有什么实质性内容。个别镇给人大专职主席、副主席安排兼任其他党政工作,影响了人大的本职工作。
  2.部分街镇人大干部自身重视不够
  有些主席、副主席对人大岗位缺乏信心,“退居二线”、“最后一站”的意识一定程度存在,工作主动性、积极性和实效性不高。有些街道人大工委工作者,对如何履行职责、发挥区人大代表作等工作新课题,缺乏有效机制和手段,找不准工作的着力点和落脚点。部分人大干部人大意识不强,对人大工作法律法规和业务知识掌握不够,在一定程度上也制约了街镇人大工作的开展。
  (二)工作机构仍不健全,人员与任务存在不相适应
  街道人大工委是新生事物,既没有现成的、可供借鉴的经验,也缺少相关的法律、法规支撑。同样,由于体制机制的不完善,镇人大在五级人大中处于最薄弱的环节,在实际运行中面临着制度与现实、人员与任务不相适应等诸多矛盾。
  .街镇人大干部队伍建设面临瓶颈
  从街道人大工委来看,工作力量有所削弱。目前6个街道人大工委的主任都由党工委书记兼任,存在兼职不兼的情况,大部分人大工作都由专职副主任承担。而副主任均是党委委员,同时兼任组织、统战、工会工作,又存在专职不专的情况,6个街道中,只有1个街道的人大工委秘书为专职配备,其余均为兼职。街道人大工委工作力量的现状,无疑给工作的全面开展带来困难和挑战。
从镇人大来看,干部队伍缺乏延续性。根据年龄统计推算,至2021年党政领导换届时,仍有条件继续提名的主席(52岁及以下)仅有2人,副主席为3人。其中,有3个镇人大的主席、副主席和办公室主任都面临退岗或退休,很大程度上影响了镇人大工作的延续性。
 


 

  2.镇人大主席团的职能有待明确
  根据组织法的有关规定,镇人大主席团并不是常设机构。调研中有观点认为:所谓的主席团,应是人民代表大会某次会议的主席团,不存在人民代表大会主席团。主席团随着大会开幕产生,到闭幕终止。虽然《若干规定》及《实施办法》对镇人大主席团的成员人数、构成及闭会期间的职能等作了明确,实现了镇人大主席团的常态化。但由于主席团成员人数有限和镇人大代表资源有限等客观因素,镇人大主席团成员中除职务代表外,还是以居村书记、相关职能部门负责人为多,专业化程度不高。有的镇人大主席团成员,对镇人大主席团活动不热心,工作也缺乏主动性,导致部分镇人大主席团在闭会期间处于“休眠”状态,大部分职能仍由镇人大主席、副主席在行使。
  (三)代表作用仍未充分发挥,监督工作存在不到位
  街镇人大作为基层人大组织,实践中往往存在监督不到位的情况。街道人大工委职责虽然得到了明确,但是如何正确认识街工委与区人大常委会、街道党(工)委的关系,正确行使区人大常委会授予的监督职能等仍是重要课题。调研中发现,街道人大工委组织的活动大部分仍是原先街道代表联络室的职能,即组织辖区内的代表小组活动,与区人大常委会上下联动工作还较少。另外,长期以来,街镇人大对政府及其所属部门的监督大多还停留在表面上,开展的一些视察、检查、调研等活动不够深入,提出的工作建议针对性、前瞻性、可操作性不够强,法律赋予街镇人大的职权没有充分发挥,较少有实质性、刚性的监督。
  三、加强街镇人大组织建设的建议
  镇人大是我国最基层的地方国家权力机关,是人民代表大会制度的重要组成部分。街道人大工委作为区人大常委会的派出机构,也承担着非常重要的职责。为进一步深入贯彻中央、市委、区委关于加强人大工作的意见要求,促进松江全区人大水平提升,现就加强街镇人大组织建设提出如下意见建议:
  (一)坚持党的领导,促进街镇人大工作规范化
  认识是行动的先导。对街镇人大有什么样的认识,就有相应什么样的组织设置、力量配备和保障措施。为此,人大干部必须要努力克服人大工作中固有的路径依赖、思维定势,克服“二线”观念,克服“人大工作难有作为”的模糊认识,牢固树立“大有作为、积极作为”的思想观念。区人大常委会要加强联系与指导,切实提高街镇人大对人大性质和地位的认识,激发做好工作的动力,促进人大工作迈上新台阶。
  1.坚持工作联动,进一步加强对街道人大工委的领导
  街道人大工委是区人大常委会的派出机构,接受街道党(工)委和区人大常委会的领导,只有进一步理顺三者的关系,才能发挥好街道人大工委的职能。为加强街工委对区人大常委会工作的全面了解和参与,提高街工委依法履职水平和服务保障代表履职能力,除应当列席常委会会议外,可以请街工委副主任列席相关主任会议议题。同时,为推动街工委依法履行职责,特别是办理好区人大常委会交办的监督、选举、视察、调研等工作,积极探索街工委向常委会报告工作机制,加强常委会对街工委的领导。
  2.坚持以点带面,进一步加强对镇人大工作的指导
  对镇人大来说,虽然法律明确规定区人大常委会对镇人大工作上是指导和被指导的关系,但是区人大常委会对镇人大工作仍可以提出具体要求。因为区与镇各项工作紧密联系,区人大常委会开展的许多监督检查工作,要直接与镇人大发生关系;区人大代表大多来自于基层,许多代表小组也是以镇为单位建立,区人大常委会开展代表小组活动,还有赖于镇人大办公室(代表联络室)的协助。要形成全区镇人大工作的制度清单,通过挖掘镇人大中好的做法,以点带面,注重引导各镇人大把有效、管用的做法、经验固化为工作制度,指导和帮助不断健全镇人大的工作制度,逐步形成全区的工作模式。必要时,可以“全区性指导意见”的形式,将镇人大工作规范化建设进一步落到实处。
  (二)增强工作活力,确保街镇人大干部专职化
  街镇人大干部队伍的能力和素质,直接关系到街镇人大工作水平和作用的发挥。加强街镇人大干部队伍的自身建设,这是做好街镇人大工作的决定因素。

  1.确保街镇人大干部专职人数
  相对于区级以上人大常委会来说,街镇人大工作处在基层一线,工作千头万绪,需要处理的情况和问题更直接、更具体、更繁杂。要继续积极创造条件,进一步解决人员素质、人员配备与工作任务、工作要求不相适应的问题;解决街道人大工委副主任、秘书专职化的问题;有条件的地方,还可以适当增加人大专职人员职数。多措并举,确保街镇人大主席、副主席、副主任以主要精力从事人大工作。
  2.加强干部培养
  要把人大干部的配备、培养、交流、选拔和使用纳入区委干部队伍建设的总体规划,街镇人大系统各层级的干部队伍建设都要体现梯形安排,做到老中青三结合。通过选拔一批优秀的中青年干部从事人大工作,有效地变“养老的地方”为“培养干部的摇篮”,不断地增添人大工作的生机和活力。同时,将人大机关工委成员、办公室的骨干负责人充实到街镇人大有关岗位,提升街镇人大领导团队的专业化水平。要加强人大干部与党委、政府的双向交流,改变街镇人大干部流动少、成长慢的现状,有效增强活力。党委(党工委)要给人大干部多压担子,多挑重担,让他们在工作的实践中不断得到磨炼成长。街镇人大干部更要充分认识人大工作的重要性和艰巨性,忠于职守、勤勉履职,着力总结本地人大工作的做法和经验,持续提高依法监督的能力和水平,努力使各项工作日趋规范、完善,监督作用发挥得更加充分。
  (三)积极探索职能,推动镇人大主席团常设化
  由于镇人大主席团在闭会期间并非常设机构,无法履行很多在人代会期间的职权;《若干规定》规定了镇人大主席团在闭会期间的十三项职责,但没有规定履行这些职责的具体工作流程,无法给实际工作提供政策参考;除主席、副主席外,主席团其他成员都是“兼职”,是“忙人”,闭会期间时间、精力就很难保证,一定程度上影响了镇人大主席团工作的“规范、有力”开展。为了更好地发挥镇人大主席团作用,推动镇人大主席团由常态化转为常设化是必然趋势。
  1.强化顶层设计,明确镇人大主席团法律地位
  向市人大常委会建议修改相关法律法规,明确主席团的法律地位,进一步细化镇人大主席团职能职责,将部分镇人民代表大会的职权授予镇人大主席团代为行使,将镇人大主席团改为常设机构,同时明确主席团行使职权的具体工作程序和操作方法,为主席团发挥作用提供制度保障。
  2.优化主席团成员结构
  《实施意见》对加强乡镇主席团建设有明确要求:乡镇主席团成员一般由乡镇党委书记、不担任镇政府职务的副书记,乡镇人大主席、副主席以及工青妇组织等方面的代表组成,并在主席团成员中增加熟悉法律、财经、社会管理等方面工作的代表。要加强对镇人大的指导,逐步优化镇人大主席团的成员结构,规范镇人大主席团会议制度,提高主席团的履职能力和实效。
  (四)加强服务保障,实现街镇代表活动的经常化
  代表是人大的主体,只有代表“动”起来,人大工作才能“活”起来。加强代表联络机构建设,让代表联系群众有平台,是街镇人大组织建设中的重要环节,具体来说,就是居(村)联系接待点和人大代表之家,两者是街镇人大组织机构的延伸,更是代表工作的基础。
  1.推进居(村)代表联系接待点落到实处
  在全覆盖的基础上,全面推进代表联系接待点建设和运行,注重发挥联络员的作用,完善接待群众、反映问题、建议办理等工作机制,切实发挥好联系点反映民情的“直通车”作用、为民服务的“连心桥”作用、改进工作的“助推器”作用和化解矛盾的“减压阀”作用,真正把联系点建设成为收集民意、汇聚民智、化解民忧、温暖民心的前沿阵地,打通代表联系、服务群众的最后一公里,实现代表联系群众的制度化、规范化。
  2.加强“人大代表之家”建设
  “人大代表之家”是为解决人大代表活动无固定场所、代表小组活动内容空泛而设立的人大代表的活动场所,是保障和促进闭会期间代表活动经常化、制度化、规范化的一个载体和平台。要发挥好“人大代表之家”学习与调研、工作与交流、联系与接待、服务与协调、展示与宣传的五大功能,从权利保障、物质支持、网络运用、平台搭建等各个方面,为代表履行职务提供必要条件,充分发挥人大代表作用,提升监督工作实效。
 


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