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松江区人大财政经济委员会关于松江区全域旅游发展的调研报告
[发布日期:2017/9/1 10:25:17]
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(2017年8月18日上海市松江区第五届人民代表大会
常务委员会第8次主任会议通过)

 

  围绕“远看青山绿水、近看人文天地”的目标,落实松江“一个目标,三大举措”发展战略,规划未来五年“科创、人文、生态”旅游产业发展,实现全域旅游新格局是时代赋予松江的使命。
  一年来,全区以创建国家全域旅游示范区为契机,有机整合区域旅游资源,力争把松江建设成为上海全面建成世界著名旅游城市的重要功能区、长三角地区知名旅游休闲城市。为促进松江全域旅游发展,早日形成“佘山大境界、问根广富林”的全域旅游新格局,区人大财经委、农业与农村工委、预算工委在常委会分管副主任的带领下赴佘山度假区管委会、区旅游局、区国资委、区农委调研,组织部分人大代表召开座谈会,并赴浙江省考察学习全域旅游格局下的乡村旅游发展情况,在此基础上,形成以下报告。
  一、全域旅游和国家全域旅游示范区的概念
  (一)全域旅游
  全域旅游是将特定区域作为完整旅游目的地,进行整体规划布局、综合统筹管理、一体化营销推广,促进旅游业全区域、全要素、全产业链发展,实现旅游业全域共建、全域共融、全域共享的发展模式。
  (二)国家全域旅游示范区
  “国家全域旅游示范区”就是以地方行政区为范围,以“全域旅游”理念打造的全新的旅游目的地典范,是整合区域范围内一切可资利用的旅游吸引物资源,是一个能够全面动员资源、立足全面创新产品、可以全面满足居民生活及游客体验需求、旅游产业拉动效应明显的旅游目的地。
  二、松江旅游业发展情况
  (一)资源禀赋
  松江,历史悠久、文化深厚,地灵人杰、风光旖旎,九峰三泖、山骨水肤,素有“上海之根、沪上之巅、浦江之首、花园之城”之称,还有“五教五塔”之特色和“二十四景”之秀美,它拥有上海陆地唯一自然山林资源的佘山国家旅游度假区,在建广富林文化遗址公园、深坑酒店、华侨城主题酒店等特色旅游项目,旅游资源在上海地区属丰腴之地,旅游名胜景点景区,星点呼应,恰似珍珠美玉散落松江大地。  
  松江现有上海欢乐谷、上海辰山植物园、佘山国家森林公园、月湖雕塑公园和上海方塔园等5家4A级旅游景区,上海影视乐园、雪浪湖生态园和醉白池公园等3家3A级旅游景区,以及601家旅游饭店。其中,有52家拥有百间以上客房数的酒店和宾馆,床位超1.3万个,包括3家五星级饭店、3家四星级饭店和2家三星级饭店。此外,“春季问山、夏季拜水、秋季寻根、冬季祈福”的四季节庆活动,以泖港百花节、菊花节、新浜荷花节、牡丹节、张泽羊肉节等为代表的节庆资源,以及松江四鳃鲈、佘山兰笋和兰茶、叶榭软糕、仓桥水晶梨、黄浦江大闸蟹等特色美食都引得游客纷至沓来。2016年,全区实现旅游总收入84.65亿元,同比增长8.8%。接待游客总人数达1502.48万人次,同比增长5.89%;2017年上半年,全区实现旅游总收入42.58亿元,同比增长9.97%。接待游客总人数达781.57万人次,同比增长5.7%。
  上海佘山国家旅游度假区(以下简称度假区),1995年6月13日经国务院正式批准设立,它是目前面积最大的国家旅游度假区,总占地面积64.08平方公里,其中核心区面积10.88平方公里。区域内既有上海市域独有的东西佘山、凤凰山、天马山等山林资源及其水体、生物景观等自然资源,也有稀缺的遗址、遗迹、宗教、科技等人文资源。20多年来,度假区始终坚持“回归自然、休闲度假”的发展定位,不断探索,积极推进,在基础设施建设、功能项目开发、旅游环境改善、产业发展推进、管理服务提升、居民生活改善等方面进步很大,已经成为上海“建设世界著名旅游城市”的重要载体。
  (二)未来旅游发展规划
  聚焦度假区,加快引进有影响有实力的运营商和战略投资者参与开发建设。建成广富林文化遗址公园、深坑酒店等一批功能性项目。优化整体生态环境,到2020年,度假区绿化覆盖率提升至50%,森林覆盖率提升至35%,生态用地占比提升至63%。
  推进全域旅游发展,科学规划开发水上休闲旅游带,构建“一核一带四区”山城连景、水陆联动、主客共享、全域发展的大旅游空间格局。高起点、高标准建设国家全域旅游创新示范区。重点推进旅游配套设施和服务功能建设,提高服务管理水平。大力发展影视文化旅游产业,筹建“科技影都”、做强仓城、上海车墩影视基地等品牌。到2020年全区实现旅游接待年度总人次2000万、旅游业总收入200亿元,形成“佘山大境界、问根广富林”的全域旅游新格局。
  三、发展全域旅游的短板和瓶颈
  (一)产品供给明显不足。从总体上看,旅游产业发展面临的主要问题仍然是旅游产品尚不能满足大众化、多元化、个性化的消费需求,主要表现为旅游产品开发不深,旅游产业链不长,旅游产品结构不合理,接待人次和旅游收入不对称,综合消费水平不高。
  (二)发展方式比较粗放。重规模总量轻质量效益、重建设轻管理、重硬件轻软件的现象还比较突出。旅游市场主体实力不强,酒店、旅行社、旅游交通等旅游要素产品供应缺乏市场竞争力,专业化管理和对外开放水平不高,旅游综合效益不佳。目前我区旅游数据尚无法进行大数据分析,无法分类游客来源区域、游客年龄结构,游客对旅游产品喜好等信息,旅游产品开发缺乏科技指导,一定程度上无法避免盲目性。
  (三)旅游基础设施和公共服务体系不完善。主要景区停车场、厕所、标识标牌、游客中心、通讯设施、特色餐饮店等配套设施有待完善;旅游信息化程度亟待提高,公共服务空间发展不均衡,旅游者与当地居民尚不能共享公共服务。特别是街镇旅游基础设施和公共服务体系更加不完善,部分旅游资源权属不清,这些都制约了乡村旅游发展规模和速度。
  (四)旅游整体品牌形象尚不鲜明。品牌形象宣传,没有形成媒体、公共设施、旅游景区、旅游企业全覆盖多层次的立体宣传体系,政府公共营销的力度仍显不足,旅游产品的市场竞争力、品牌的知名度和影响力需要进一步提升。
  (五)跨界融合有待进一步深化。旅游新业态、新产品不足,旅游与新型城镇化建设、生态文明建设和对外开放等协同推进力度有待加强,与交通、文化、体育、健康、养老、农业、工业、科技、教育等相关产业的融合有待加快。
  (六)旅游市场秩序需进一步规范。旅游市场秩序、服务质量与人民群众的期待有较大差距。多头管理、行政执法手段分割的旅游管理体制不适应旅游产业发展需要。
  四、建议和意见
  旅游业转型发展是一个宏大的命题,是一个渐进的、富有挑战性的过程。转型发展的核心是制度创新,诸多问题的最终解决依赖制度创新,依赖供给侧结构性改革。为推进松江全域旅游发展,提出“三化、三重视”的意见和建议:
  (一)优化全域旅游规划
  区政府制定《松江区旅游业发展“十三五”规划》和《佘山度假区“十三五”发展规划(草案)》,涵盖指导思想、发展目标、具体指标、发展布局、旅游核心要素体系建设、旅游公共服务体系建设、旅游营销体系建设、旅游服务质量体系建设等八方面内容。随着松江确立“一个目标,三大举措”的发展战略,松江全域旅游需要从战略高度和综合角度做好顶层设计,有针对性地优化发展规划、实施方案、推进意见。
  1.处理好统分结合的关系。要积极探索全域旅游、旅游功能区、旅游综合体等新的发展模式,实行统一规划线路、统一宣传促销、统一市场管理,主动做好跨部门、跨地区(街、镇、园区)的协调服务。
  2.处理好全域、园区、景区景点的关系。全域统筹,注重园区、景区景点建设,倡导集群发展方式,重点突破和极核带动,培育核心吸引物,研发特色的旅游产品,形成特色化联动发展的空间布局,辐射到松江全域的发展。建议未来全域内逐步形成佘山集群(人文生态特色、欢畅综合体验)、广富林集群(遗址公园、文化创意、大学生活体验)、南部新城(科技影都、上海影视乐园、胜强影视)、五厍乡村集群(三镇特色农业、生态林业、乡村体验)和天马山集群(禅文化、康体休闲)等。(详见附注)
  3.处理好标准与特色的关系。在新一轮建设中,要高度重视规划和标准对旅游发展的指导推进作用,切实把高起点、高标准、高层次、高水平的理念融入规划和标准当中。要深入调研,根据全域旅游发展规划,制定办法和标准,确定发展旅游软硬件配置。要注重建设,丰富和完善基础设施、公共服务、生态环境等硬件配套,特别是集群及重要景区的餐饮、停车场、厕所等。要注重保护、注重整体环境美化优化,完善生态保护补偿机制,加大生态保护补偿力度,以特色和个性增强旅游资源的吸引力、生命力和竞争力,同时也要不断提升社会环境、软服务的品质。要完善乡村旅游产业规划,引导街镇结合各自资源禀赋情况,因地制宜地开展专项规划,力争在不同领域形成精品,避免产品、模式雷同,缺乏个性和深度。
  4.畅通园区、集群、景区景点旅游线路。一是规划松江全域旅游交通体系,既要完善铁路客运网、轨道交通网、有轨电车网、公路交通网构成的基础交通网,又要尝试构建水上旅游交通网和慢行休闲步道建设。二是研发旅游产品(旅游线路),通过串并联将园区、集群、景区景点和乡村旅游点形成一款款、一串串靓丽的旅游产品。
  5.促进旅游和相关产业的结合。构建大旅游产业格局,加快景区、饭店、旅行社等核心产业要素建设,完善旅游产业体系,提升旅游产业素质,推动旅游产业与文化、体育、农业、科技、商业等产业的融合,不断延伸拓展产业链,充分发挥旅游业发展效应的辐射带动作用。相关模式例如:文化节庆活动、辰山草地音乐会、水产养殖、休闲垂钓、健体康体产业、寒暑假校园生活体验、影视动漫游戏等。
  (二)强化全域旅游的领导机制
  发展全域旅游必须加强党委、政府的领导,并且形成强有力的领导指挥体系与协同工作体系。
  1.全域旅游建设要坚持政府引导,凸现政府在统筹协调、政策供给、公共服务、市场监管、形象推广等方面的保障作用;在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护等方面发挥的主导作用。
  2.统筹规划、协同共建、聚力办事。建议组建由区发改委、经委(旅游局)、佘山管委会、建管委、国资委、农委、交通委、规土局、财政局、市场监管局、文广局、水务局、环保局、公安(消防)等单位组成的“全域旅游发展联席会议”,由区政府主要领导任组长,分管领导任副组长。“全域旅游发展联席会议”下设“办公室”,与区旅游局合署办公,具体负责决策的贯彻落实、旅游大数据分析指导、重要制度办法制定的引导、重要事项的推进和督办。
  (三)深化全域旅游的改革创新
  全域旅游既是一个改革创新工程,也是一个系统优化工程,既要突出改革创新和突破,也要注重系统提升和优化。
  1.条块结合,完善旅游综合管理和综合执法模式。一是对旅游园区、景区和景点的日常事务、旅游公共服务与管理、应急管理等职责做出具体规定,加快形成跨部门、跨区域督办,高效便捷、统一协调的管理服务机制。二是推进旅游管理体制和机制改革,充分发挥旅游局统筹协调的职能,建立健全与公安、市场监管、物价、卫生等部门的联合执法、综合执法协调机制,破除资源要素多头管理的问题,确保旅游园区、景区和景点的公安、消防、交通、城市管理、环境保护、市场监管、文化、旅游、知识产权保护等领域的行政执法工作有序开展,真正形成齐抓共管旅游市场的有效机制。
  2.抓住供给侧结构性改革机遇,推进旅游基础设施和公共服务等投融资模式改革创新。全域旅游建设要坚持以企业主体,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。一是旅游园区、集群、景区景点的旅游基础设施和公共服务建设以市场化方式形成,依托企业建设完善,政府以补贴方式激励奖励。二是区属国有的旅游园区、集群、景区景点的旅游基础设施和公共服务建设,要明确国有企业为投资建设主体,充分发挥国有企业作用,以完善功能配套方式推进基础设施配套建设;以招投标方式确认委托运营主体(松江区域林地、国资公司2000多亩划拨土地用作投资存在技术瓶颈问题),开展资产租赁经营业务。
  3.事业单位改革和国资国企改革相结合,一是结合事业单位改革要求和行业特点,考虑将涉及旅游发展的资产、资源和股权通过资产属性的调整,委托国企运营和管理,或无偿划归相应的国有企业进行整合重组,促进全域旅游产业发展。二是推进旅游景区管理体制改革,理顺完善旅游资源统一管理体制,积极探索实行管理权与经营权相对分离的景区运行机制。三是结合国资国企改革,优化资源配置,将涉及旅游的企业、股权、资源进行同质整合重组,提升涉旅企业资产质量,壮大涉旅企业发展实力。
  (四)重视营销方式和实效
  1.实施整体营销。建立政府引导、部门协同、企业联手、媒体跟进的“四位一体”整合营销机制,以“佘山大境界、问根广富林”总体形象为核心,深入开展客源市场细分调研和旅游产品结构、旅游消费结构分析。坚持以市场为导向,制定统一的宣传促销方案,运用虚拟现实等新技术,全方位、多角度推广旅游整体形象。坚持政府宣传旅游形象与企业推介产品线路相结合,坚持面向旅游业界推广与面向公众促销相结合,坚持“走出去”与“请进来”相结合,实现市场细分化、产品特色化、营销专业化和服务规范化。
  2.创新营销方式。做强旅游营销平台,完善微信公众号、官方微博、旅游公益服务热线等现有平台,加快建立旅游电子商务平台。创新“旅游+互联网”模式,发展绿色创新营销,通过微博、微信、微电影、数字旅游、影视植入、在线预订等技术,实现营销网络的全覆盖。
  3.发挥政府服务功能,搭建各类营销平台,鼓励旅游企业积极参与主题形象的营销活动。鼓励企业积极参加国内国际“旅交会”及其它有影响的旅游营销展会活动,积极参加政府组织的各类交流与经贸活动,进行主题形象展销。编辑出版与全域旅游主题相关的画册、书籍、明信片、音像制品等宣传品,多渠道推广旅游主题形象。
  (五)重视旅游设施、资源的配置
  全域旅游发展需要基础设施、公共服务设施等硬件提供支撑,面对公共服务设施全域覆盖,智慧旅游设施和服务全域覆盖的发展要求,旅游管理职能部门应加强调研,提出资源配置的数量清单和质量要求、解决方式和实施途径,一次规划,分步实施,逐步到位。
  1.佘山国家旅游度假区是上海市重点打造的6个国家级旅游功能区之一,是上海建设具有全球影响力的世界著名旅游城市的重要承载区。区政府应针对度假区基础设施和公共服务设施的短板,在加大区级财力投入的同时,积极向市政府争取相关政策(土地、规划)和财力,进一步对东西佘山、天马山实施生态景观改造和基础设施配置,不断完善旅游住宿系统、购物系统、娱乐系统、餐饮系统和保障系统,提升旅游服务质量。
  2.围绕“旅游集群”发展目标,整合各类渠道资金,推进全域旅游发展。建议行业部门在编制年度重大工程项目、资金预算时,通盘考虑重大项目内的旅游发展事项(河道整治、疏浚、管网建设、交通基础设施、文物场馆、生态片林和林廊建设、环卫建设、公安消防设施、乡村建设改造等),从区域旅游发展导向和投资效益最大化角度出发,妥善安排,和谐发展。区发改委、财政局在审核确认年度重大工程项目,安排财政资金(包括但不限于市级财力安排资金)前,应与“全域旅游发展联席会议”充分协调沟通,略有侧重安排项目。
  3.结合本市存量建设用地减量化及农村土地整治等工作,争取市政府加大对乡村旅游产业基础配套设施用地需求的支持,适当增加农村集体建设用地指标,弥补乡村旅游餐饮休闲、道路交通等公共服务配套不足。运用市场开放、财政补助、贷款贴息、风险补偿等政策手段,建立多元化的乡村旅游投入体系,鼓励各类社会资本采取购买经营权、资产租赁、入股等方式积极参与民宿等项目开发。
  4.借助“全国小城镇改造试点”(小昆山)、“全国特色小镇建设”(车墩)、“国家新型城镇化综合试点”、“城中村改造项目”(华阳、天马、永丰)、历史风貌保护与利用(仓城、府城、下塘)等工程,完善基础设施和服务设施,同时注入旅游元素,推动乡村旅游发展。鉴于旅游业竞争激烈,旅游项目高投入、低产出的特点,建议国有企业、集体企业以自持资产委托经营方式或参股方式支持乡村旅游发展。
  (六)重视政府服务和行业监管
  1.完善《松江区旅游业发展“十三五”规划》、《松江区推进质量强区战略十三五规划》相关规划、制度和办法,对接质量强区目标,构建覆盖旅游目的地、旅游产品、旅游服务、旅游功能完善及消费者权益保护等方面的松江旅游标准化体系,促进旅游市场繁荣,实现旅游业提质增效、转型发展。
  2.在旅游集群和旅游园区,配置建设综合性的游客服务设施,提供集交通枢纽、大型停车场所、餐饮服务、信息咨询、票务服务、旅游管理、应急处置、旅游展示和文化娱乐等于一体的综合服务。构建综合性的旅游网络平台,以松江旅游网为平台,连通和整合各类网站,着力构建集旅游资讯查询、电子商务、微博微信、电子导览、虚拟旅游于一体的智慧旅游公共信息服务平台。加强和改进网络与信息管理工作,确保网络信息安全和旅游网络文化安全,确保网络的正常、安全、有序运行。
  3.发挥高校专业培训优势,利用在松院校、科研机构的旅游教育资源,引导旅游人才培训基地扩大旅游教育的合作与交流,提高旅游人才培养质量。以服务为宗旨,校企结合、工学结合,创造导游在岗培训条件,全面提升导游队伍素质和导游服务质量。旅游职能部门要强化服务企业意识,委托第三方机构或组织专业人员对企业进行G60产业政策、财税政策辅导和解读,引导企业掌握政策精神,促进优惠政策逐步落地,促进资金、人才、土地等资源要素向旅游集群集聚。
  4.大力推进依法治旅,强化综合执法队伍建设,规范旅游市场秩序。积极探索开展旅游市场秩序综合评价、目的地警示管理、综合执法和联合执法、经营者失信行为记录、公示和惩治以及游客不文明记录管理等一系列旅游市场监管制度创新和工作机制创新,确保无重大旅游安全事故和重大旅游投诉,全面提升旅游管理服务水平。

  

附注:
  旅游发展集群:
  佘山集群(欢乐谷、佘山度假区、教堂、天文台、山林、月湖公园、东西佘山等);
  广富林集群(遗址公园、泰晤士、辰山植物园、郊野公园、大学校区等);
  南部新城集群(科技影都、上海影视乐园、胜强影视、郊野公园、三街道等);
  五厍乡村集群(特色农业(种植养殖)、涵养林、湿地公园、乡村民住宿等);
  天马山集群(禅宗文化、康体休闲、上海申园、世茂新体验等)。
 


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