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关于松江区社会组织培育发展情况的调研报告
[发布日期:2014/2/18 16:53:30]
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——松江区人大常委会内司工委社会组织培育发展调研组

 

社会组织参与社会管理,实现社会管理多元化,是发达国家的共同做法和成功经验,也是现代社会管理的主流趋势。近年来,随着政府社会管理和社会服务职能的逐渐“外移”,社会组织承接政府剥离的社会职能不断增加,在维护经济秩序、促进经济发展等方面,区政府及相关职能部门以促进社会组织又好又快发展为主线,以加强社会组织建设为核心,坚持培育发展与管理监督并重,不断健全组织、提升能力,培育扶持、规范管理,本区的社会组织得到快速发展,在促进经济社会发展、扶助弱势群体和发展各种公益性社会福利事业方面,发挥着积极的作用,已成为人民群众参与社会管理和公共服务、实现社会良性互动的重要载体之一。

一、基本情况

(一)发展速度快。我区到2000年底为止,全区依法登记注册社会组织仅有68家,而截至2013731日,现依法登记的社会组织已达444家(其中社会团体126个,民办非企业单位318个),是2000年社会组织数量的6.5倍,2008年的1.8倍,年均增速达到10%,且民办非企业单位的增速明显快于社会团体。

 

(二)覆盖领域广。目前,我区社会组织涵盖了政治、经济、科技、农业、文教、卫生、体育、社区服务等诸多领域,业务主管部门涉及40个委办局和15个街(镇)及经济技术开发区,为增强社会自治功能、实现政府行政管理与群众自治的有效衔接和互动,提供了重要的组织平台。据统计,全区现有社会组织中涉及工商服务业的有22家、农业及农村发展的有3家、科学研究的有24家、教育的有163家、卫生的有5家、文化的有16家、体育的有39家、生态环境的有1家、社会服务的有133家、法律的有2家、宗教的有4家、职业及从业者组织的有15家、其他组织形式的有17家。其中教育类所占比重最高。

 

 

(三)社会功能初步显现。在促进经济发展方面,区工业企业联合会、商业联合会等发挥信息传递上的优势,为政府和企业搭建起了沟通的桥梁。在维护社会稳定方面,以广泛整合与调动社会资源为基础而形成的“横向到边,纵向到底”的三级社会组织预警网络,已成为政府了解社情民意、掌握社会动态的重要渠道,促进社会不稳定因素得以迅速排查并及时消除。在推动教育文化发展方面,全区163所教育类民办学校,在解决现有教育资源与来沪人员随迁子女教育需求矛盾方面,发挥了主力军的作用。在促进就业方面,区社会组织不仅安置了大量富余人员就业,而且通过各种渠道进行职业技能培训、举办人才交流活动、搭建就业平台、提供就业服务,已日益成为社会就业的重要途径。在促进公益事业发展方面,区社会组织积极投身公益,扩大了公共服务的受益面,弥补了政府投入的不足,逐渐成为政府资金募集的助手和资金投入的有益补充。在促进新农村建设方面,区各类涉农社会组织为松江的农村建设和农民生活献资、献智发挥了应有的作用。

二、主要做法

(一)健全机制。一是建立协调机制。区政府及各职能部门高度重视社会组织建设工作,成立了区社会组织发展与管理工作协调小组,建立了区社会组织业务主管单位联席会议制度,形成了各司其职、协调配合的工作协调机制。二是理顺管理机制。将区社团局由二级局提升为一级局,由区民政局局长兼任社团局局长,增设专职副局长,配强管理队伍,落实工作经费,通过实体化运作街镇级社会组织服务中心,建立区社会组织服务园,有效夯实社会组织管理基础。

(二)措施有力。一是完善扶持政策。为鼓励和支持社会组织发展,区民政局联合相关职能部门先后出台了《关于进一步加强本区社会组织建设的实施意见》、《松江区推进社会工作人才队伍建设三年行动计划》、《关于开展松江区社区公益服务项目招投标工作的实施意见》等十项系列文件,进一步完善了社会组织制度安排、财政支持、管理服务、人才发展等方面的政策,优化了社会组织发展的政策环境。二是加大经费投入。区政府设立松江区社会组织发展专项资金,由区财政每年拨付约500万元用于扶持本区社会组织的发展,区福利彩票公益金每年投入近千万元开展社区公益服务项目招投标,区内企业家利用“跨界合作、公益同行”专项基金向社会组织公益项目提供资金资助,有效激发了社会组织的运作活力。

(三)加强管理。一是注重行政监管。通过网上年检与实地抽查相结合的方式,有效推进社会组织依法监管,确保年检工作不走过场。采取多种形式督促社会组织及时进行年检申报,对首次参加年检的社会组织实行全程指导,确保年检率达到100%。严格遵循行政处罚程序,确保行政处罚公开公正。二是建立社会监督体系。及时将社会组织相关信息在官方网站上公布,规定社会组织定期公布捐赠情况、资金使用情况、财务审计情况等信息,通过建立与信息公开制度、财税扶持政策等相适应的社会监督体系,将公众舆论监督与社会参与、媒体介入、法律制约有机结合,促进社会组织自觉加强组织建设、业务建设、能力建设。三是推进规范化建设评估。采取分类培训、分类指导、分类评估等方式,有序推进社会组织规范化建设评估,切实促进社会组织制度完善,增强其服务社会的功能。

(四)注重发展。一是落实办公场所。将区社会组织服务园作为区培育扶持基地,免费为社会组织提供办公场所。鼓励有条件的街镇将闲置的房屋、场地、设施优先、优惠提供给社会组织,并通过下拨开办费、房租补贴等措施,减轻社会组织的前期投入和运行成本。二是发展人才队伍。发布薪酬指导标准,鼓励社会组织配备与业务活动需求相适应的专职工作人员。分类、分批开展社会组织人才培养,塑造社会组织领军人物,进一步推动人才队伍年轻化、专业化、职业化发展。三是加强财务管理。区社团局与财政局经常性联合开展财务专项检查,要求社会组织严格依法设置财务机构、配备会计人员、使用财务票据,对于暂无条件的,要求必须委托本区具有资质的机构代为记账,建立健全社会组织内部会计控制制度、财务管理办法、资产管理制度,确保财务信息的真实、完整。

三、问题原因

2010年召开区社会建设大会以来,尤其是去年底社会组织园建成后,我区社会组织培育发展工作取得了显著成效,但同时也存在一些亟待解决的问题,制约着社会组织的健康发展。

(一)认识存在差异。一是部分政府职能部门对新形势下社会组织的功能和作用认识不到位,甚至存在偏差,仍习惯于大包大揽的做法,对社会组织参与社会管理仍然存在不放心、不放权、不放手的现象。二是社会组织普遍对发挥自身作用缺乏正确认识,在希望政府给予扶持的同时,却忽略了自身建设,承接公共管理事务和服务经济社会发展的能力有限。三是社会组织中部分成员对社会组织的职能认识不够,对会员在社会组织中的角色定位不清,不了解自身的权利与义务,对社会组织的发展缺少关心。四是公众对社会组织的认知度不够高,不少社会组织的社会基础、公众认同度相对较低,开展工作时很难得到公众的支持和主动参与。

(二)发展动力不足。一是发展资金不到位。本区社会组织很少有能够独立筹措资金的能力,大部分依靠政府和有关单位的扶持、捐赠而运转,加之受非营利特性束缚不能大胆拓展服务性收费业务,导致社会组织走入自我发展困境,甚至个别社会组织在成立之初即把争取扶持资金作为资金来源的主要方式,在得不到政府资金扶持的情况下便进入“睡眠状态”。 这是困扰本区社会组织发展的普遍因素。二是专业人才匮乏。本区社会组织数量上虽有所增多,但是普遍规模比较小,缺乏具有专业能力的专职工作人员。现有社会组织工作人员也很少接受专业培训,缺乏专业技术和公共管理知识,具有宏观协调能力的人才短缺,致使开展组织活动能力弱化,甚至个别社会组织只有组织没有服务,成了徒有虚名的空架子。三是行政色彩浓重。纵观松江126家社团组织,绝大多数对上级管理部门存在较强的依附性,政社不分是导致本区多数社会组织(主要是社会团体)缺乏独立性的根本原因。这些社团多是政府机关推动自上而下成立的,具有明显的官办性质,工作依靠行政命令推进,缺乏自主性,社会组织民办特性很难显现。

(三)管理体制不顺。目前区级层面社会组织存在着两个监督管理部门,一是统一的登记管理机关,即区民政局(社团局);二是分散的业务主管单位。社会组织要得到合法的身份,必须经过业务主管部门的前置审批,才能在民政局注册登记。在现行的双重管理体制下,一方面登记管理机关由于重社会组织的“入口”管理,往往忽视过程管理,而且由于未被赋予综合协调职能,对指导、协调各业务主管单位在登记管理方面的工作力不从心;另一方面,为避免对社会组织内部管理的干预和重复监管,业务主管部门职能履行不到位,市场监管职能未能充分发挥。因此,双重负责往往演变为以登记管理机关为主,实际监管效果并不理想。

(四)法律法规滞后。一是立法层次不高。目前为止未有一部有关社会组织的法律,而且现有条例内容侧重于登记程序,在税收、财务管理、员工社会保障等方面未有突破,导致执法依据不足,削弱了执法力度,降低了监管效率。尤其是登记准入门槛无法降低,导致不少社会组织转向工商部门作为企业登记注册,扭曲了正常形态或游离于管理体制之外,增加了社会不稳定因素。二是配套政策欠缺。由于“政府购买社会组织服务”机制及相应的财税等优惠政策的缺失,影响了政府职能转变进程。同时,由于社会组织职工职称评定无据可循,社会保障尚未得到根本解决等问题,社会组织在调动职工积极性和引进专门人才等方面也缺乏吸引力和竞争力。

四、对策建议

(一)加强组织领导,促进社会组织有序发展。党的十八大报告中把社会组织建设提升到社会建设的战略高度来对待,为社会组织发展提出了要求、指明了方向,就是要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制,加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。对我区实际情况而言,在转变政府职能、促进民生与社会福利改进的同时,要重视和拓展社会建设新领域,构建社会建设新格局,使社会组织成为本区社会多元治理结构中不可替代的一员。为此,要加强对社会组织的领导,进行正确的教育和引导,建立健全管理体制,实现党组织的全覆盖,力争做到有社会组织活动的地方就有党的组织领导,树立自觉接受党组织领导的意识,使社会组织在党的领导下健康可持续发展。

(二)加强能力建设,保障社会组织发挥效能。全面提高社会组织良好的运作能力,确保社会组织正确的发展方向,发挥社会组织的积极作用,落实和满足社会管理和服务需求意义重大。一是拓宽资金筹集渠道,提高服务能力。要在积极争取政府扶持资金基础上,鼓励和支持社会组织建立会员会费缴纳机制、发挥社会资源动员功能、拓宽服务领域等,以争取更多资金,保障日常运转。同时,要严格财务管理,落实事务公开、财务公开制度,发挥资金在社会组织发展中的积极作用。二是加强人才队伍建设,提高运作能力。区相关职能部门和各业务主管单位要指导和帮助社会组织加强人才队伍建设,建立一支懂专业、会服务、能管理、善协调、愿奉献的专业人才队伍,不断满足社会组织发展需要。要充分认识新时期社会组织的地位和作用,督促社会组织加强自身建设,提升承担社会服务职能的能力,增强社会责任意识和法制观念,加强自律机制和诚信机制建设,强化自我管理能力,树立良好社会公信力。三是稳步推进政社分离,提高自主运行能力。要结合本区行政管理体制改革,全面梳理部门职能,将决策咨询、标准制定、行业规范、资格认证等职能,以及社会性、公益性、服务性、社区管理性工作,逐步转移或委托给相关社会组织,实现资源合理优化,推进社会组织自主发展。加快推进政社分开、管办分开,进一步理清关系、明确职责,不断拓展社会组织发展领域,促进社会组织依法独立运作

三)完善监管制度,规范社会组织管理机制。结合本区实际,进一步完善社会团体、民办非企业单位的监督管理办法。一要建立规范的监督程序,通过区民政局和业务主管单位联合加强监管,规范社会组织行为,完善社会组织合理进退机制,提高社会组织整体水平。二要尽快研究制定区政府购买社会组织公共服务的指导意见,适时推出一批符合社会需求的社会服务项目,由社会组织实施。同时,利用区社会组织服务园,建立社会组织培训基地、社工人才培养基地,协调和整合各方资源,为社会组织提供能力培训、交流考察、跨界合作、信息宣传、品牌建设等支持性服务。三要通过社会组织规范化建设评估,对现有社会组织进行全面评估考核,提高社会组织规范运作的能力。要加强部门工作联动,坚决打击取缔非法社会组织,规范社会组织发展秩序。

(四)创新工作思路,夯实社会组织培育体系。社会组织是各类社会利益群体的代表,更是政府和群众之间的桥梁纽带。一要根据相关登记制度改革要求,逐步放宽社会组织登记注册限制条件,最大限度降低登记准入门槛,探索将业务主管单位的登记前审查职能向登记后的业务指导和监督管理转移。二要进一步紧抓落实,分工协调,共同推动和加强社会管理创新,实现社会管理主体由传统的政府“一元”向多元的转变,努力形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会管理新格局。三要注重研究和制定相关政策,重点培育、优先发展科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,逐步取消业务主管单位,着力推行直接登记、直接管理,促进社会组织持续发展。

 

 

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